O Brasil e o FMI: meio século de idas e vindas
O Brasil participou, em 1944, da conferência de Bretton
Woods que criou o FMI e o Banco Mundial, assim como viria a
participar da conferência de Havana, em 1947-48, que criou o
primeiro embrião da atual OMC, à época não concretizada, mas
substituída “provisoriamente” (durante meio século) pelo GATT.
Nosso papel em Bretton Woods limitou-se a demandar, sem
sucesso, mecanismos estabilizadores dos preços de produtos
primários, consoante nossa então vocação primário-exportadora
(de certa forma ainda não de todo superada), mas em Havana
tivemos um papel mais ativo na definição de políticas
indutoras de desenvolvimento, dimensão que em Bretton Woods
praticamente não existiu.
No decurso do último meio século, nossas relações com o
Banco Mundial, o agente por excelência de projetos de
desenvolvimento, foram bem mais tranqüilas e lineares do que
nossa interface algo errática no âmbito do FMI, o guardião
ortodoxo das políticas de responsabilidade monetária e, até
1973, de estabilidade cambial. Em capítulo que escrevi para o
livro recém publicado O Brasil e os acordos econômicos
internacionais (organização de Roberto L. Silva e Valério
O. Mazzuoli; Ed. Revista dos Tribunais), retracei a história
desse relacionamento entre o Brasil e o FMI, desde as
primeiras operações de crédito, nos anos 50, até o último
acordo, concluído em setembro do ano passado, com esse objeto
preferido da demonização ideológica de setores hoje
convertidos a um novo realismo em matéria de políticas
públicas.
Depois de descrever a evolução do sistema monetário e
financeiro internacional desde a conferência de Bretton Woods
e sua crise a partir dos anos 70, de analisar em seguida as
condicionalidades econômicas associadas ao chamado modelo de
“Bretton Woods”, bem como as dificuldades em torno da
definição de uma “nova arquitetura financeira internacional”,
dedico o essencial de minha contribuição ao exame das relações
do Brasil com essa severa “senhora da rua 19”, em Washington,
onde são supostamente traçadas as regras de bom comportamento
macroeconômico. Algumas constatações são interessantes.
Registrei, por exemplo, o comportamento algo esquizofrênico
do FMI em sua primeira fase (até meados dos anos 50),
caracterizado por nítidas inconsistências sistêmicas no
seguimento das políticas cambiais dos países membros, quando
ele era muito mais leniente em relação às desvalorizações
notoriamente ilegais efetuadas por sócios poderosos como
Grã-Bretanha e França, e bem mais exigente no caso dos países
latino-americanos, então desejosos de criar mecanismos de
clearing (pagamentos compensados) no âmbito dos acordos
preferenciais negociados nos anos 50 e 60. Nossos principais
problemas, então como agora, eram os déficits de transações
correntes e as dificuldades eventuais em atender adequadamente
às obrigações financeiras externas, o que podia levar a
renegociações no quadro do incipiente Clube de Paris ou
demanda de créditos temporários ao FMI.
Foi Juscelino Kubitschek quem deu inicio à demonização
histórica do FMI, ao preferir continuar o caminho da
irresponsabilidade fiscal na construção de Brasília, em lugar
de se submeter ao “regime de emagrecimento” orçamentário então
recomendado. As relações continuarão precárias até 1964,
quando o regime militar inicia uma fase de boas relações com o
FMI, curiosamente sem qualquer dependência financeira. Com
efeito, os vários acordos stand-by concluídos na
primeira fase do regime militar tiveram um grau mínimo ou
inexistente de saques efetuados e eram contratados mais como
aval às políticas ortodoxas seguidas do que por estrita
necessidade de recursos.
O Brasil redemocratizado de 1985, ao contrário, entreterá
más relações com o FMI, no quadro de uma flagrante dependência
de recursos externos (depois das duas crises do petróleo dos
anos 70 e a séria crise da dívida externa iniciada em 1982).
Ainda no início dos anos 80, as relações de declinante regime
militar com o FMI eram suficientemente “cordatas” para
justificar a assinatura de uma sucessão de cartas de
compromisso com o único objetivo de conseguir extensão de
créditos da própria instituição ou novos pacotes de ajuda dos
bancos comerciais. Os encontros e desencontros continuarão nos
anos 90, mas o Brasil praticamente não buscou o aval do FMI
para renegociar seus créditos no âmbito do Clube de Paris ou
estender suas obrigações juntos aos bancos privados.
A fragilidade externa continuou, entretanto, o que
revelou-se de modo dramático na sucessão de crises financeiras
que se abateram sobre os países emergentes a partir da nova
débâcle do México em 1994-95. O Brasil se sustentou enquanto
pôde nos três anos seguintes, mas a hora da verdade da
dependência financeira soou novamente em outubro-dezembro de
1998, no seguimento da moratória da Rússia em agosto: o Brasil
volta ao FMI, depois de muito relutar durante quase dez anos.
O pacote negociado em novembro desse ano teve de ser
renegociado em fevereiro seguinte, depois da crise da
desvalorização do real, mas o desempenho do Brasil revelou-se
extraordinariamente bem sucedido, a ponto de devolvermos em
abril de 2000 a maior parte do dinheiro sacado
preventivamente.
Os dois outros pacotes negociados pelo Ministro Pedro Malan
e o presidente do Banco Central Armínio Fraga, em 2001 e 2002,
também tiveram essa característica de socorro preventivo, o
que nos livrou das piores agruras enfrentadas pelos países
asiáticos desde 1997 ou recentemente pela Argentina. O Brasil
de certa forma tornou-se um “cliente” do FMI, mas os
memorandos de entendimento negociados desde 1998 significam
apenas o necessário “dever de casa” que já deveríamos ter
feito desde o início do Plano Real, tanto em termos de ajuste
fiscal e de responsabilidade orçamentária, como no plano
cambial.
Conclui meu histórico do relacionamento com o FMI (o
capítulo também comporta um quadro dos acordos formais
estabelecidos com o FMI de 1958 a 2002), com algumas reflexões
sobre o Brasil, a globalização financeira e o papel do sistema
de Bretton Woods. O registro histórico das relações entre o
Brasil e seus credores internacionais indica experiências
variadas de inadimplências, de renegociações financeiras e de
moratórias eventuais, desde o Império aos dias atuais, sem um
padrão uniforme de comportamento.
Em geral, o Brasil manteve seus compromissos externos, sem
rupturas dramáticas das obrigações assumidas com os credores
externos. Nenhuma das crises financeiras alterou
dramaticamente a qualidade e a direção de sua política
econômica externa, mas todas elas influenciaram de algum modo
os elementos de política econômica interna, num ou noutro
sentido, desde o funding loan de Campos Sales em 1898,
passando pela “denúncia” do acordo com o FMI por Juscelino
Kubitschek em 1958, até as mais recentes crises e acordos com
o FMI. A História não tem o dom de se repetir, mas ela sempre
coloca desafios novos em circunstâncias talvez não muito
diferentes daquelas enfrentadas pelos nossos antepassados.
* Doutor em ciências sociais
pela Universidade de Bruxelas e mestre em planejamento
econômico. É diplomata de carreira desde 1977. Em RelNet
mantem uma coluna denominada 'Cousas Diplomáticas', na qual
publica artigos sobre história da política exterior do Brasil
e sobre relações internacionais em geral. Paulo Roberto de
Almeida (pralmeida@mac.com; http://www.pralmeida.org/)
é autor de Formação da Diplomacia Econômica no Brasil
(Senac-SP, 2001) e colaborador no livro O Brasil e os
acordos econômicos internacionais (Ed. Revista dos
Tribunais, 2003)As opiniões expressas no presente texto são
exclusivamente as de seu autor.
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