Democratização
do poder mundial:
possível, realizável,
imaginável ou simplesmente desejável?
é doutor em
ciências sociais, mestre em planejamento econômico,
diplomata de carreira e autor
de:
Formação da
Diplomacia Econômica no Brasil (São Paulo: Senac, 2001),
Os primeiros anos do século
XXI: o Brasil e as relações
internacionais contemporâneas (São Paulo: Paz e
Terra, 2002)
(pralmeida@mac.com;
www.pralmeida.org)
Sumário:
1. A abordagem
histórica e conceitual da democratização do poder mundial
2. Existe um poder mundial que
possa ser democratizado?
3. A ordem mundial e a
democracia política no plano doméstico
4. A base censitária da
velha democracia e os desafios da expansão
5. A igualdade de direito, a
desigualdade de fato
6. Ameaças à
democratização depois do 11 de setembro de 2001
7. A
democratização e a formação do novo Império
8. O caso do hegemonismo benevolente: a
democratização parcial do Big Brother
Nota: O presente texto apresenta argumentos e opiniões pessoais do autor e não tem qualquer pretensão de refletir ou apresentar posições oficiais do governo brasileiro, nem expressar ou defender políticas ou declarações do Ministério das Relações Exteriores com relação a temas do multilateralismo político ou econômico, das negociações hemisféricas ou das relações bilaterais.
Introdução
Várias abordagens
são possíveis ao tema da democratização do poder
mundial. Uma
de tipo histórico e conceitual, isto é, retomando os temas
clássicos da teoria política, desde Maquiavel e Kant, até
os institucionalistas contemporâneos, tenderia a apresentar o mundo em
termos do “dever ser”. Outra de tipo empírico e
prático, prefereria analisar o mundo não como gostariamos ou desejariamos
que ele fosse, mas tal como ele é, o mundo das coisas como elas
são, cujas imperfeições, aliás, não
surpreenderiam os atuais defensores das teorias realistas e neorealistas da
ciência política contemporânea.
Essas duas abordagens
correspondem, grosso modo, às duas vertentes possíveis de aproximação
ao tema da democratização do poder mundial segundo a perspectiva
de quem se entrega a esse tipo de reflexão. O acadêmico, por
exemplo, faria uma análise com base em pressupostos lógicos, expressando
uma racionalidade intrínseca a um sistema internacional tido por
“ideal”, ou desejável. O diplomata é obrigado a
trabalhar com os dados da realidade, deixando os pressupostos de lado e
enfrentando a trama das relações internacionais como ela
é, não como ele gostaria que fosse, com todos os inconvenientes
do unilateralismo e da arrogância imperial.
Na verdade, ambas as vertentes
combinam e se encontram no esforço analítico, de um lado, no
trabalho prático, de outro, pois assim como o primeiro tem de contar com
os dados da realidade para sustentar suas tentativas de
generalização e de sistematização prescritiva, o
segundo precisa organizar e apresentar esses mesmos dados da realidade segundo
alguns ordenamentos lógicos, com o objetivo de buscar caminhos
práticos para construir uma nova realidade, mas próxima do ideal
ou do desejável.
Esse ideal, ou melhor, essa
contrução utópica do futuro, que todos nós
desejamos sob a forma de um sistema mundial mais democrático e mais
igualitário, precisa partir da realidade atual, caracterizada por
profundas assimetrias de riqueza e de poder no plano das relações
internacionais, para propor, mediante novos instrumentos e mecanismos do
direito internacional – que serão justamente aqueles sugeridos
pelos acadêmicos e pelos institucionalistas – novas
soluções a velhos problemas da humanidade, tais como os do
desenvolvimento e do respeito aos direitos humanos, entre os quais se conta,
obviamente, o direito de viver em um sistema democrático organizado em
bases propriamente nacionais, raiz inquestionável e condição
indispensável de todo e qualquer sistema de poder mundial
verdadeiramente democrático.
Aqui se chocam, como sabemos,
duas realidades algo contraditórias: enquanto o processo de
democratização do poder mundial teria de avançar no plano
multilateral para ser credível, a realidade do multilateralismo
contemporâneo é que ele tem de trabalhar ainda segundo o respeito
absoluto ao princípio da soberania nacional, comportando, portanto,
entidades democráticas ao lado de outras pouco ou não democráticas.
Trata-se de uma tensão imanente ao mundo contempoâneo, residual
talvez – já que as soberanias estatais vêm sendo cada vez
mais limitadas pelos avanços do multilateralismo – mas não
menos poderosa em termos de administração do sistema de
relações internacionais.
Antes, contudo, de
começar a examinar essa problemática segundo um ou outro dos
enfoques acima descritos, temos de esclarecer, introdutoriamente, os
próprios conceitos primários que subjazem à nossa
equação: democratização do poder mundial.
1. A abordagem
histórica e conceitual da democratização do poder mundial
A noção de democratização não é de
difícil apreensão, ela traduz mesmo um processo bastante
conhecido, seja nas teorias de modernização, seja na
própria análise histórica da evolução das
sociedades ocidentais contemporâneas. Num caso, se trata de analisar os
mecanismos de ampliação da participação
política e social
numa determinada formação social: do voto censitário ao
escrutinio universal e secreto, aumento geral das franquias societais,
crescente institucionalização e ampliação do Estado
de direito, controle externo e interno sobre o exercício direto do poder
e da execução orçamentária (accountability) e amplo equilíbrio
entre os poderes constituidos, realidades e instrumentos de contra-poder bem
analisadas desde Max Weber e Reinhard Bendix até os mais modernos
defensores da teoria social do direito, como John Rawls.
No outro caso, a democratização se refere a processos
históricos bem conhecidos, também analisados por clássicos
do pensamento político como Marx e Weber e ampliado na era
contemporânea por cientistas políticos como Samuel Huntington e
Perry Anderson ou historiadores como Eric Hobsbawm e François Furet. Ela
pode se dar, em casos raros mas espetaculares, pela via revolucionária
das revoluções burguesas – de que são exemplos os
casos clássicos das revoluções inglesa (1640-88) ou
francesa (1789-94), mas que também podem ser feitas pelo alto, como no
caso da “Revolution von oben” de tipo bismarckiano – ou,
muito mais frequentemente, pelo lento acumular de transformações
graduais, de conquistas parciais, como se viu na caminhada gradual da
social-democracia européia em direção do poder
político, caso no qual se costuma falar de evolução
institucional.
Pode-se ter também o
caso de sociedades originalmente democráticas, como a norte-americana,
formada a partir de um substrato social estruturalmente democrático,
como foi o caso dos Estados Unidos, herdeiros da democracia de aldeia da
tradição inglesa da época dos Tudor, como analisado
tão bem por Samuel Huntington em seu livro Political Order in
Changing Societies
(publicado no Brasil sob o título A Ordem Política nas
Sociedades em Mudança).
Enfim, pode se ter,
igualmente, processos deficientes de democratização, como
são geralmente os casos conhecidos na América Latina, inclusive
no Brasil, onde a ampliação das franquias democráticas no
plano formal se traduz em baixos graus de inclusão social e de fato na
persistência de mecanismos corruptores da democracia e de fatores poderosos
de desigualdade de oportunidades econômicas, raíz do alto grau de
iniquidade distributiva que se observa nessas sociedades.
Em suma, não há
muitas divergências entre os cientistas sociais sobre o significado e o
alcance do conceito de democratização, mas isso ocorre
exclusivamente no plano doméstico, ou nacional. Se formos analisar o
outro conceito, o de poder (já que o mundial, nesse caso, é mero
adjetivo), veremos que ele é igualmente self-explaining, desde que nos coloquemos na
perspectiva dos clássicos da sociologia política, como o já
citado Max Weber. O poder é algo determinado e muito preciso: a faculdade que
alguém dispõe de obrigar a outrém a cumprir a sua
própria vontade, sendo que, no plano societal, o poder político
se compõe da clássica determinação sobre o
exercício legítimo da violência como garantia da ordem numa
determinada formação social.
2. Existe um poder mundial
que possa ser democratizado?
Se quisermos, porém,
transpor a noção de poder para o plano mundial, veremos que estaremos
entrando num terreno difuso, de fato difícil de ser identificado
enquanto conceito e de assim submetê-lo aos mesmos mecanismos
analíticos empregados para o caso das formações nacionais.
Não há poder mundial, ou pelo menos não no sentido da
sociologia clássica, ou seja, uma autoridade legitimamente estabelecida,
reconhecida enquanto tal pelas partes constituintes de uma societas
universalis
hipotética e dispondo, com o consentimento de todos os representados, do
monopólio do uso da força enquanto mecanismo de cumprimento e
sanção de normas estabelecidas constitucionalmente. No plano
mundial, isso equivaleria à paz universal, conceito kantiano que
só seria realizável entre repúblicas, ou seja democracias,
o que está longe de ocorrer no mundo de hoje.
Não há,
portanto, poder mundial,
a despeito de tentativas históricas nesse sentido: a ordem
política identificada com o convívio harmônico entre
sociedades diversas, tal como acordado em Vestfália por exemplo, nunca
deixou o plano regional para se projetar internacionalmente e, mesmo nesse
caso, não se tratava de um poder mundial visando à paz
estável como objetivo em si, mas tão simplesmente de um arranjo
de convivência e de mútua conveniência no quadro de uma
difusa ordem superior cuja legitimidade era dada pelos princípios
cristãos mutuamente compartilhados, aos quais aderiam, de modo
diferenciado, os príncipes reconhecidos da sociedade civilizada da
época. Mencione-se, por outro lado, os impérios com pretensão
universal, na Ásia ou na Europa pré-modernas, muito mais baseados
na imposição de um poder externo do que no consentimento dos
governados.
Os arranjos feitos em Viena,
em 1815, e depois renovados em Versalhes, em 1919 e novamente ao cabo da
Segunda Guerra Mundial, entre um seleto número de potências
vencedoras, também entram na vertente histórica da paz imposta,
não uma negociada entre iguais. Sabemos, entretanto, que a Carta de
São Francisco contém princípios democráticos, estabelecidos
semi-constitucionalmente, dotados de pretensões a uma certa legitimidade
universalista. Também sabemos, porém, que ela convive com uma
realidade assimétrica, caracterizada pela existência de alguns
membros “mais iguais” do que outros, o que seria dificilmente aceitável
em qualquer ordem política legitimamente estabelecida no plano nacional.
Em outro termos, não
há poder mundial
e, em conseqüência, qualquer intenção de
democratizá-lo seria tão inócua quanto impossível.
Isso não quer dizer que não haja, um poder mundial de fato, de tipo militar,
econômico e até político, mas aí já seria
tarefa totalmente desprovida de validade heurística discutir os
fundamentos, condições e etapas de um processo de democratização
da ordem mundial,
uma vez que tal poder de fato não está identificada com o
princípio abstrato da chamada vontade geral, que toma
inspiração em Rousseau. Esse poder mundial de fato existe, é exercido na
sua plenitude possível e tem conseqüências para a maior parte
dos habitantes do planeta, que, incidentalmente, não decidiram, aberta e
democraticamente, pela extensão, limites e controle desse tipo de poder.
Trata-se de uma realidade histórica, não de um arranjo livremente
consentido entre os membros de uma mesma comunidade.
De resto, existe essa tal
realidade chamada de “comunidade universal”? Talvez, na medida em
que o mundo vem sendo lenta e penosamente unificado desde as primeiras viagens
de Colombo até as últimas conquistas da
globalização, num processo desigual e descontínuo de
avanços e retrocessos que tem a ver com a força relativa de
determinados polos da economia mundial e de certas civilizações
particulares. A chamada “comunidade universal” se expressa em
certos instrumentos de validade aparentemente não questionada no plano
mundial – como a Declaração Universal dos Direitos do
Homem, de 1948, por exemplo –, muito embora possa se perguntar se um
instrumento mesmo moderadamente propositivo e modestamente implementável
como a Declaração de 1948, adotada em circunstâncias que podem
ser tidas como excepcionais no final da Segunda Guerra Mundial, teria
condições, hoje, de ter sido aceita na forma como está,
tamanhos são os condicionantes que se colocam para a
aceitação de novos instrumentos de promoção dos direitos
humanos, inclusive no plano do gênero e dos direitos econômicos e
sociais.
Por aí se vê como
é difícil separar uma definição conceitual ou
teórica do que seja a democratização do poder mundial das implicações
práticas e das realidades históricas que subjazem a tal conceito
ou noção. Voltemos, porém, ao subtítulo deste
ensaio.
3. A ordem mundial e a
democracia política no plano doméstico
Perguntei-me, ao iniciar estas
reflexões, se a democratização do poder mundial (algo inexistente a
princípio, ou dotado de uma realidade muito difusa, como vimos) seria
possível, realizável, imaginável ou simplesmente
desejável? Para não tornar a discussão muito abstrata, ou
puramente conceitual, vejamos quais seriam os componentes de uma ordem mundial
democrática para examinarmos em seguida como os atores relevantes no
plano mundial estão atuando para tornar aquele objetivo
atingível.
Falar de “atores
relevantes” não é incongruente com o princípio
democrático, que ele mesmo tem como fundamento a teoria da
representação, ou seja, a delegação de poderes para
a consecução de objetivos socialmente desejáveis. Na
sociedade moderna, esses atores relevantes são os partidos
políticos, as instituições de interesse público,
determinadas forças sociais ou morais, como as próprias
religiões constituídas ou as ONGs, cada vez mais importantes no
plano societal. No plano mundial, se trata dos grandes estados (pois não
há como deixar de reconhecer-lhes o papel de atores relevantes no plano
da política mundial), das organizações intergovernamentais
a vocação universal, a começar pela ONU e suas
agências especializadas, assim como as entidades de interesse setorial ou
de âmbito geograficamente restrito, a exemplo dos blocos regionais, como
a OEA, a OTAN ou o próprio Mercosul, sem esquecer as ONGs, que
também vêm adquirindo crescente relevância universal.
Quais são as bases do
poder democrático no plano nacional? O exercício do poder
político geralmente em forma indireta, pelo mecanismo da
representação, mas segundo um sistema no qual o processo
decisório é assegurado segundo o princípio do voto
majoritário, respeitados os direitos das minorias. O poder da maioria,
em todo caso, é exercido segundo regras constitucionais mais ou menos
detalhadas, prevendo a divisão desse mesmo poder em função
de competências legislativas, executivas ou judiciais, com mecanismos de
controle e de limitação desses poderes setoriais. Quais
são, ou deveriam ser, os objetivos fundamentais de todo poder
democrático digno desse nome? A garantia da segurança individual,
do respeito ao ser humano e ao cidadão (o que compreende o livre
exercício do direito de expressão, de religião e de
propriedade), a expansão contínua das franquias
democráticas e do bem-estar de todos os membros da comunidade, o que
implica a promoção de chances iguais para todos,
independentemente das desigualdades distributivas existentes estruturalmente na
sociedade como um todo.
Este último elemento
traz a tona um velho dilema da democracia, qual seja, a tensão existente
entre a liberdade política, base essencial do regime democrático,
e a liberdade econômica, que determina a garantia sobre os direitos de
propriedade, dos quais derivam a acumulação e, portanto, a
concentração de riqueza. Ainda que alguns teóricos
defendam a noção de democracia econômica ou social, em
contraposição ao que seria sua simples expressão formal,
de direitos e deveres iguais para todos mesmo em face de desigualdades
distributivas derivadas da propriedade privada (a chamada “democracia
burguesa”), não parece ser missão da democracia promover o
igualitarismo, ainda que ela possa, e deva, contribuir para a
minimização das piores iniquidades sociais que emergem quase que
de forma natural no curso do processo histórico.
Em todo caso, as desigualdades
distributivas, nos planos nacional e internacional, constituem um dos maiores e
mais renitentes desafios ao regime democrático, desde os tempos da
antiga Grécia até hoje. Um teórico como Milton Friedman
argumenta, por exemplo, que a história sugere que o capitalismo é
uma condição necessária, ainda que não suficiente,
para o exercício da liberdade política (in Capitalism and
Freedom,
1962). Ele o faz com base na descentralização ou
atomização natural de poderes provocada pelos mecanismo de
mercado, o que reduz a amplitude de decisões que os governos têm
de tomar em bases puramente políticas, e portanto sujeitas a
interpretações diversas quanto às “regras do
jogo”. Não precisamos entrar nesse tipo de debate sobre as
virtudes dos mercados livres e sua influência na constituição
das sociedades livres, mas apenas registrar esses vários elementos
conceituais e estruturais para organizar nossa própria discussão
sobre a democratização do poder mundial.
4. A base censitária
da velha democracia e os desafios da expansão
Vejamos, portanto, como
transpor esses princípios da ação democrática, do
plano puramente nacional, ou doméstico, para o âmbito mundial, ou
universal. A regra da maioria, em primeiro lugar, o que significaria? Cada
cidadão um voto, certo? Perfeito no plano nacional, mas pensemos duas
vezes na sua aplicação em âmbito universal.
O que existe hoje como
“assembléia política mundial” não corresponde
ao “corpo eleitoral nacional”, mas tão simplesmente a um
“ajuntamento” de estados legitimamente reconhecidos no plano mundial,
alguns deles velhos de vários séculos, outros tão jovens
como Timor Leste, e cujo número total já passou hoje de 192
“entidades individuais”. No plano doméstico se exige que o
cidadão faça 16, 18 ou 21 anos para o pleno exercício das
franquias democráticas, o que é considerado um requisito de
maturidade política. Tal não existe no plano internacional e, uma
vez aceito no convívio da ONU, o mais jovem estado passa a votar como
qualquer outro membro fundador daquele corpo político.
O mais importante não
está aí, contudo, pois que o princípio de cada voz um voto
não tem a mesma equivalência nos dois planos. O princípio
da representação assegura uma certa proporcionalidade ao
exercício do poder político, o que simplesmente não existe
no plano internacional. Tomemos apenas os dois países mais populosos do
planeta, China e Índia: combinados, eles têm uma
população superior àquela de mais de dois terços de
países membros da ONU, sendo alguns estados verdadeiramente
minúsculos nesse aspecto. Pode-se considerar democrática uma
decisão que obriga, da mesma forma, 2,5 bilhões de pessoas
concentrados em apenas duas nações, em face, por exemplo, de cem
outros estados que não respondem por 10% desse número?
Assim como o notável
crescimento demográfico em países em desenvolvimento representou
tremendo desafio de incorporação social para suas frágeis
democracias, a expansão do número de estados coloca um problema
equivalente no plano mundial. No Brasil, por exemplo, o incremento populacional
redundou numa certa deterioração das instituições
públicas, notadamente no aspecto educacional, com um processo de
exclusão social daqueles cidadãos unicamente dependentes das
escolas públicas de primeiro e de segundo grau. O número de
países membros das Nações Unidas cresceu 370% desde 1945,
para algo superior a 190 estados atualmente, o que coloca o terrível
problema do equilíbrio entre a participação e a
eficácia.
Por causa desse tipo de
disparidade, determinadas agrupações regionais, como a
União Européia por exemplo, resolveram introduzir o mecanismo do
voto ponderado no seu processo decisório, objetivando levar precisamente
em contra esse tipo de assimetria demográfica e também o peso
diferenciado das economias nacionais. Aqueles que não se cansam de
sugerir que o alegado “déficit democrático” do
Mercosul deriva da falta ou ausência de institucionalidade, querendo isso
significar a supranacionalidade ao estilo da União Européia,
já pararam para pensar que, em termos equivalentes, o pequeno Uruguai
tem uma população equivalente a um bairro da cidade de São
Paulo? Nesse caso, seria democrático que o Uruguai exerça seu
direito de veto sobre determinadas decisões do Mercosul que podem ter,
teoricamente, impacto sobre a vida de 170 milhões de outros habitantes
nesse seu grande vizinho que é o Brasil?
A democratização
do poder mundial é confrontada, portanto, a esse enorme problema
estrutural da representação democrática, e que não
tem absolutamente nada a ver com as assimetrias estruturais derivadas da
desigualdade na distribuição de poder militar e de riqueza
econômica no plano mundial, ou seja, intersocietal. Poder-se-ía
pensar numa representação proporcional em termos de
população mundial? Talvez, mas os problemas daí
decorrentes seriam tão ou mais complicados que aqueles hoje derivados da
assimetria de poder econômico entre as nações.
5. A igualdade de direito,
a desigualdade de fato
Observe-se que nem todos os
organismos internacionais atuam com base no princípio democrático
de uma voz um voto, o que, como vimos, deixa muito a desejar em termos de
representação efetiva. Daí a razão, por exemplo, de
determinados processos decisórios serem bem mais rápidos em
determinadas “sociedades por ações” como o FMI ou o
Banco Mundial – nas quais os sócios “mais importantes”
detêm maior poder de voto – do que na Assembléia Geral da
ONU, conhecida por seu processo lentíssimo de tomada de decisões,
com o resultado adicional de que nem sempre tudo o que foi decidido tem impacto
ou relevância real para a vida diária dos cidadãos dos
países membros. O processo decisório em organismos como o FMI e o
BIRD é, de fato, eficiente e rápido, mas seria ele
democrático? Não no sentido formal do termo, mas como dissemos,
se trata de sociedades por ações, não de entidades
igualitárias. Nesse plano, temos a OMC, que é formalmente
consensual, ainda que na prática nada se faça contra os desejos
ou interesses dos parceiros mais iguais, isto é, Estados Unidos e
União Européia em primeiro lugar.
De fato, se traçarmos
mapas estilizados das relações reais de poder e riqueza no mundo,
esses mapas seriam bastante diferentes de seus equivalentes
cartográficos ou os puramente geográficos. Começando pelo
eixo vertical do poder, veriamos que o peso estratégico da “massa
atômica” dos EUA seria absolutamente descomunal em relação
à massa territorial e populacional desse país e que a
distribuição da capacidade efetiva das demais grandes
potências em projetar poder – isto é, levar a guerra a
outros cenários – é totalmente desproporcional, concentrada
em favor dos mesmos EUA. Ainda assim, nesse vetor, países como
Rússia e China ainda aparecem como competidores credíveis, ao
passo que o Brasil, quinto maior país do mundo em extensão e
pessoas, simplesmente “desaparece do mapa”. Nesse eixo, apenas
contam aqueles países capazes de projetar poder, o que sempre foi
apanágio dos grandes impérios. Na atualidade, essa capacidade
encontra-se totalmente desequilibrada, em razão da supremacia de apenas
um deles, na verdade o único império remanescente da
história da humanidade.
No eixo horizontal do
desenvolvimento, as assimetrias são igualmente dramáticas, uma
vez que “massas atômicas” relativamente importantes como o
Brasil, a Índia e a própria China, diminuem significativamente se
o critério se torna renda per capita, registro de patentes e licenciamento
de know-how
próprio ou disponibilidade de comunicações e acesso
à Internet. Países pequenos como Uruguai ou Costa Rica, ou a
minúscula Cingapura, apresentam desempenho bem superior ao desses
gigantes do Terceiro Mundo.
Diferenças estruturais
à parte – e essas assimetrias vão estar conosco por gerações
ainda – o processo de democratização do poder mundial, lento como era a despeito do
peso dessas estruturas da desigualdade, encontra-se sobremaneira dificultado em
função do novo cenário internacional que emerge
após o 11 de setembro de 2001, como veremos agora.
6. Ameaças à
democratização depois do 11 de setembro de 2001
Os eventos de 11 de setembro
de 2001 foram e têm sido apresentados como um momento de ruptura no
sistema de relações internacionais, ou pelo menos como um
elemento novo na agenda da política mundial, uma espécie de ponto
definidor de uma nova relação dos Estados Unidos com a ordem
global, em grande medida dominada por esse mesmo país. Os ataques
subsequentes da hiperpotência americana contra o regime taliban do
Afeganistão e contra as bases terroristas do grupo Al Qaeda do
apátrida saudita Osama Bin Laden foram vistos, assim, como a primeira
guerra do século XXI, podendo materializar antigos prognósticos
sobre um “conflito entre civilizações”, no caso entre
o ocidente modernizado e o islamismo retrógrado e fundamentalista. No
mesmo diapasão, esses enfrentamentos foram vistos como confirmando o
cenário do “império” contra os “novos
bárbaros”, estes últimos perturbando uma anunciada era de
falta de alternativas e de “aborrecimento pós-Guerra Fria”,
ambos colocados no contexto hegemônico da chamada Pax Americana.
O 11 de setembro constitui, talvez, uma “conjuntura histórica de transformação”, enquanto o ato terrorista mais importante de toda a história da humanidade, mas ele não é, em sua dimensão própria, um fator de mudança na política mundial. Em outros termos, se ele impulsiona a ação dos estados (e conduz a realinhamentos inesperados), o atentado em si não altera fundamentalmente os dados básicos do jogo de poder entre as nações, que continua a ser dominado pelos elementos brutos da economia e da política dos países centrais, a começar pelos próprios EUA. Ele constitui, entretanto, um fator contraditório na equação da democratização mundial.
As operações militares conduzidas pelos EUA no Afeganistão – apresentadas por comentaristas como a primeira guerra do século XXI, ou ainda como a primeira guerra “globalizada”, ou pelo menos da era da globalização – revelaram aspectos do novo modo de fazer a guerra na atualidade, um modo por enquanto ao alcance apenas da hiperpotência militar da idade eletrônica. Como tal, essa guerra não desmente Clausewitz nem ab-roga seus princípios estratégicos ou táticos aplicáveis à condução de operações militares, mas ela introduz novos elementos na famosa equação que faz da guerra a continuação da política por outros meios.
De fato, essa guerra é
uma confirmação dos postulados de Clausewitz sobre a natureza
absolutamente imprevisível de uma guerra, a começar pela ofensiva
surpresa por parte de um bando de terroristas que resolveu atacar os chamados
“centros de gravidade” do que ele considerava como o
“império do mal”, ou seja a superpotência
imperialista. Todos os demais princípios clausewitzianos, inclusive no
que se refere à assimetria entre os contendores, estão sendo
confirmados na prática desde o início das
operações. O que poderia haver de não-clausewitziano na
presente guerra seria o eventual peso político de
considerações não exclusivamente militares na contenda,
derivadas do envolvimento de outros países e, hipoteticamente, de
organizações multilaterais no tratamento a ser dado a uma das
partes em conflito, mas mesmo aqui encontramos tanto a presença de
Clausewitz na caracterização essencialmente social da “arte
da guerra”, como a marginalização dessas outras
considerações que não têm a ver com o
exercício puro e duro da política de poder, em vista do evidente
unilateralismo do ator principal.
As reações dos
EUA foram de certa forma convencionais e confirmaram a visão descrita
como “simplista” que se tinha da nova administração
republicana: o divisor de águas entre o bem e o mal, a recusa em
discutir as causas mais profundas do terrorismo (seja no Oriente Médio,
seja nos substratos mais complexos da pobreza, da exclusão e da falta de
democracia em vários países, e não apenas nessa
região) e a afirmação agressiva das novas prioridades:
terrorismo e segurança definem as novas relações dos EUA
com todos os demais atores do sistema internacional, com todas as
conseqüências que isso possa representar em termos de
unilateralismo, isolacionismo, hegemonismo etc.
A nova atitude dos EUA em
matéria de política externa está sendo manifestada na
questão da mudança de regime no Iraque, onde a clara vontade da
superpotência de “liquidar uma hipotética” herdada da
administração de Bush pai pode apontar para um novo agravamento
das tensões no Oriente Médio e na própria coalizão
de forças ocidentais. O caso do Iraque está aliás vinculado
a outra demonstração de arrogância imperial, já
materializada na pugna de Washington pelo afastamento
“bem-sucedido” do diretor-geral da Organização para a
eliminação de armas químicas, por sinal um diplomata
brasileiro. De modo geral, a identificação de um “eixo do
mal”, com o Iraque – ao lado do Irã e da Coréia do
Norte – situado numa posição central dessa “trindade
da maldade”, traz de volta ao terreno da política internacional
alguns elementos de arbítrio falsamente moral que pareciam afastados
desde a era clássica do imperialismo europeu, quando o “homem
branco” levava a “civilização” a “povos
bárbaros”.
7. A
democratização e a formação do novo Império
Está-se, portanto, em
face de uma nova explicitação política do Império,
cuja essência geral pode ser definida nos seguintes termos. Trata-se da
única superpotência hegemônica da atualidade, depois do
afastamento do outro competidor estratégico durante cerca de meio
século, a finada União Soviética. A superioridade
tecnológica e militar parece evidente e está revelada num simples
dado bruto da realidade: os EUA são único ator global da
história da humanidade que consegue projetar poder militar
simultaneamente em diferentes terrenos estratégicos em pontos distantes
de seu próprio território. Do ponto de vista econômico e
financeiro, essa hegemonia é menos evidente, mas ainda aqui um dado
é revelador do diferencial de poder entre os principais atores: o
orçamento de defesa dos EUA é superior à soma dos
orçamentos militares de vários outros aliados ou competidores
estratégicos, a começar pela Rússia, China e os principais
países da OTAN.
Tal disparidade – que
pode ser classificada como propriamente “estrutural”, ou seja,
não é simplesmente quantitativa – tampouco tinha sido
manifestada historicamente em qualquer era anterior, provavelmente desde os tempos
da Pax Romana. O alegado poder naval absoluto da Royal Navy, durante os tempos
áureos da Pax Britanica, não guarda senão uma pálida
relação com a presente situação de domínio
incontrastável das forças armadas dos EUA. Na origem de tal
defasagem de poder de fogo encontra-se não apenas a simples
capacitação tecnológica – que poderia ser
eventualmente suprida no caso dos europeus ou mesmo, com um pouco de
imaginação e de “empréstimos
involuntários”, no caso das duas grandes economias em
transição para o capitalismo – mas uma organização
superior de administração militar, que consegue aproveitar ao
máximo os ganhos de produtividade revelados em um longo ciclo de
crescimento econômico baseado em certa medida nas virtudes inovadoras da “nova
economia” (informação, comunicações, processamento
digital de insumos os mais diversos e combinando-os em novos tipos de armas).
O contraste entre o know-how superior dos EUA em “levar a guerra”, quando comparado ao poder militar apenas relativo dos demais competidores estratégicos, é provavelmente devido à aplicação dos mesmos modelos organizacionais e produtivos que determinaram, historicamente, a preeminência de seu tipo específico de capitalismo desde o final do século XIX e início do século XX. Nessa mesma época, talvez não por acaso, um historiador naval americano, Alfred Thayer Mahan, proclamava a superioridade do poder naval na condução das operações militares. Hoje, Mahan estaria obviamente privilegiando a preeminência do poder aéreo, como revelado na Guerra do Golfo e com maior ênfase nas operações conduzidas no Afeganistão. Essa superioridade aérea nada mais representa senão o poder econômico concentrado dos EUA, sua eficiência relativa e mesmo absoluta no confronto com os demais contendores do jogo estratégico.
De fato, o EUA conceberam um “modo inventivo de produção” – para usar um conceito de extração marxista – e o aplicaram com notável persistência e coerência em sua própria arte de fazer guerra. A guerra não é concebida como uma operação unicamente militar e nisso os EUA também são o mais “aroniano” dos poderes modernos, no sentido em que os soldados e os diplomatas trabalham de modo muito mais integrado do que ocorre normalmente nos demais países. Nessa unidade de estratégia e diplomacia reside o elemento decisivo da superioridade dos EUA em relação a outros poderes.
Com efeito, podemos mobilizar novamente o conceito marxista de “modo de produção” para explicar as razões pelas quais os EUA lograram construir a sociedade industrializada mais avançada do planeta (ainda que não a socialmente mais moderna ou mais homogênea em termos de repartição da renda), que continua a exibir um enorme potencial de crescimento, embasado não necessariamente em seus recursos próprios, mas na mais ampla e diversificada rede de “captação de cérebros” do resto do mundo em favor do seu sistema produtivo e de pesquisa básica. Isto pode ser comprovado, por exemplo, por uma consulta às listas anuais de prêmios Nobel: cada vez mais os nomes se referem a cientistas ou pesquisadores estrangeiros trabalhando nos EUA, o que revela a força do “brain drain” operado em favor dos EUA.
Nas pegadas abertas pelos EUA em direção de uma sociedade desenvolvida e “futurística”, outros países e grandes economias – como a União Européia, a China, a Rússia, eventualmente o Brasil e a Índia também – poderão eventualmente tornar-se núcleos hegemônicos regionais, não da espécie militar, mas enquanto centros de poder econômico e tecnológico, distribuindo bens, serviços e capitais em redes interconectadas de cooperação e de competição. Esse novo mundo interdependente exibirá certos traços “americanos” no sistema produtivo, ainda que não no plano cultural ou ideológico. Esse, certamente não de todo, “admirável mundo novo” não conforma exatamente o padrão ideal de democratização do poder mundial que gostaríamos ou desejaríamos ver surgir no cenário internacional, ou que poderíamos legar a nossos filhos, mas é o desenvolvimento possível que pode ser visto a partir dos dados da realidade atual.
Por mais contraidtório que isso possa parecer, essas transformações que vêm sendo implementadas de maneira unilateral – os sociólogos adeptos do modelo barringtoniano de mudança social falariam de uma “Revolution von oben”, ou seja, pelo alto – representam uma das faces da democratização contemporânea, uma vez que os EUA conformam igualmente a mais democrática das sociedades modernas. O paradoxo, justamente, é que esse processo de modernização-democratização liderado pelos EUA não se restringe aos (ou não é contido pelos) avanços materiais e inovações tecnológicas apenas. Trata-se, antes de mais nada, de um modo de organização social, de uma estrutura “societal”, o que significa: democracia, educação contínua, estabilidade institucional e o conhecido “rule of law”. Reproduzir esses traços é obviamente um pouco mais difícil do que simplesmente importar (ou copiar) os produtos “made in USA” ou, sobretudo, os processos inovadores modelados no sistema americano.
Por outro lado, o sucesso do processo de globalização conduzido pelos EUA nos planos econômico e tecnológico contrasta com os percalços da globalização que se tenta impulsionar nos planos político e jurídico, aqui também em grande medida devido à ação obstrutora dos EUA. Com efeito, a superestrutura política do direito internacional público – uma construção que remonta a Grócio, pelo menos – vinha (vem) sendo penosamente construída por todos aqueles atores – estados, organizações, indivíduos – sinceramente engajados na tarefa civilizatória de substituir o direito da força pela força do direito, de colocar a solução pacífica das controvérsias antes da justiça algo arbitrária dos poderosos.
Essa lenta construção do multilateralismo contemporâneo, que aliás muito deve à visão progressista dos dirigentes americanos de meados do século XX e seu compromisso com a arquitetura onusiana então criada, vem sendo ameaçada por uma série de atitudes sucessivas da nova administração dos EUA que todas elas confirmam uma relutância de princípio e uma recusa de fato em assumir novos compromissos que redundariam, direta ou indiretamente, na diminuição da margem de liberdade alocada aos EUA enquanto grande potência não contida pelo direito internacional.
Os exemplos dessa aversão imperial em aceitar quaisquer constrangimentos em áreas consideradas como sensíveis do ponto de vista de Washington têm se multiplicado nos últimos dois anos, começando pela recusa do CTBT – o tratado abrangente de interdição de testes nucleares – e do protocolo sobre minas terrestres até a ruptura com o sucessor legítimo de Nuremberg, o Tribunal Penal Internacional, passando pelo protocolo de Quioto e pelo instrumento verificador do protocolo sobre armas biológicas. Outros exemplos da relutância americana em aceitar um maior grau de responsabilidade internacional no tratamento de questões sensíveis existem desde sempre na questão da implementação de certas cláusulas do tratado de não-proliferação nuclear ou foram reveladas ainda recentemente em conferências da ONU, como na da África do Sul sobre o racismo, na de Monterrey sobre financiamento ao desenvolvimento e na de Joanesburgo sobre desenvolvimento sustentável.
Mas não apenas no plano multilateral da área política, atitudes recentes dos EUA apresentam um nítido contraste com a história anterior do apoio americano ao direito internacional e ao multilateralismo. Também no terreno econômico as frustrações vem sendo acumuladas, com prejuízos reais e sensíveis para seus principais parceiros, a começar pelo próprio Brasil: basta citar, por exemplo, a nova versão do Farm Bill, a aprovação extremamente condicionada da autorização congressual para negociações comerciais multilaterais – agora chamada de Trade Promotion Authority – ou o contorsionismo legal demonstrado na introdução de salvaguardas para o setor do aço, para constatar a imensa distância entre a retórica do livre comércio e a dura realidade do protecionismo. No plano regional ou bilateral ou em escala simplesmente “unilateral” os exemplos são ainda mais visíveis dessa vontade de lograr uma espécie de “livre comércio indolor”, no qual apenas os setores nos quais os EUA são competitivos merecem discussão e acordo de abertura, mas não aqueles nos quais países em desenvolvimento competem lealmente por acesso a esse grande mercado.
É verdade que as práticas abusivas de protecionismo explícito e de subvencionismo prejudicial aos interesses de países como o Brasil não datam da presente administração e devem continuar num futuro ainda indefinido, nem se restringem aos EUA – como revelado também nas cenas explícitas de protecionismo agrícola e no mais que pornográfico subvencionismo europeu nessa área – mas é também verdade que os eventos de 11 de setembro animaram o Congresso americano, já normalmente engajado na defesa dos chamados “interesses especiais”, a comprometer-se ainda mais com a proteção de setores pouco competitivos e historicamente insulados da oferta estrangeira.
Finalmente, as contradições na área comercial são também reproduzidas na área financeira, sem que se saiba bem quais são as novas prioridades para as organizações de Bretton Woods em casos de insolvência aguda como a experimentada pela Argentina, que aparentemente foi entregue à sua própria sorte. Os países prioritários na luta contra o terrorismo serão (estão sendo) recompensados com esquemas especiais no plano bilateral, no foro restrito do Clube de Paris ou nos esquemas de crédito contingencial do FMI ou dos bancos multilaterais, o que pode não ocorrer em outros casos colocados numa lista secundária. Mesmo o recente anúncio de aumento nas alocações oficiais para ajuda ao desenvolvimento e a intenção de transformar o sistema de empréstimos em doações monitorados segundo o grau de “good governance” choca-se com as evidências repetida e insistentemente avançadas pelos economistas sensatos, segundo os quais a melhor forma de ajuda ao desenvolvimento é a liberalização comercial para facilitar o acesso dos países pobres aos mercados avançados e o desmantelamento da panóplia absurda de medidas protecionistas mantidas nestes últimos. A ênfase nas doações, por sua vez, atuará em detrimento de países médios como o Brasil, que não mas se beneficiam de operações concessionais e que passarão a enfrentar restrições ou custos adicionais em seus projetos sustentados parcialmente com financiamentos multilaterais.
8. O caso do hegemonismo benevolente: a
democratização parcial do Big Brother
Esses poucos exemplos demonstram que os EUA de fato atuam, naquilo que é por eles considerado como essencial à segurança nacional – mas esta é entendida num sentido excessivamente largo, compreendendo produtores de aço, manufatureiros têxteis, fabricantes de açúcar, plantadores de laranja e por aí vai… – segundo um padrão unilateralista, o que aliás combina com o caráter hegemônico do país, incontrolável ou irrefreável por qualquer outro. Os EUA figuram sozinhos no pódio do poder mundial e demonstram uma certa impermeabilidade aos interesses e preocupações de outros países, pelo menos enquanto esses países não apresentam algum interesse instrumental para os próprios EUA. Não há surpresa aqui, essa atitude isolacionista e indiferente ao que se passa no resto do mundo “exterior” é próprio dos impérios, bastando com recordar a atitude da China imperial até que ela encontrasse a vanguarda da expansão européia.
A China também se considerava o centro do mundo – pelo menos do seu mundo – de fato um mundo em si mesmo, na medida em que ela constituía a mais importante economia até o século XVIII. O desempenho econômico superior, a maior produtividade e capacidade de inovação tecnológica, em primeiro lugar no setor militar, dos europeus mudou esse mundo chinês, até o ponto em que a China foi reduzida a uma potência de terceira classe, tendo sido humilhada e pilhada pela arrogância européia, apoiada em poderosos canhões, durante quase um século.
Os EUA da atualidade são vastamente superiores, em poder econômico e militar, ao que eram, em suas épocas respectivas, os impérios romano e chinês. Como nesses casos igualmente, não parece haver um horizonte declinante para a hegemonia americana, que já foi descrita como benevolente. Poucos recusariam essa realidade, o caráter ao mesmo tempo imperialista a natureza benevolente da hegemonia americana. Existem, por certo, como nos casos da alegada decadência romana ou da extrema rigidez burocrática da China, aspectos menos positivos no poder imperial americano, que também são de origem interna, como o altamente disseminado problema da “drug addiction”, mas essa questão tem pouco a ver com a discussão de caráter estrutural aqui mantida.
Alguns argumentam que os EUA não desejam e não pretendem assumir nenhum papel imperialista e se por acaso ostentam por vezes atitudes desse tipo seria de maneira relutante. Como acontece com todos os impérios, os EUA atuam de maneira unilateral, mesmo se eles necessitam manter um certo grau de cooperação e de diálogo com os demais países relevantes no jogo mundial de poder – como a China e a Rússia, por exemplo – para reduzir os custos da política de segurança, ou com parceiros de importância menor, para assegurar o acesso a recursos estratégicos – como o petróleo –, na medida em que nenhuma economia, atualmente, é totalmente auto-suficiente. Na atual economia internacional, todos os países são interdependentes, ainda que, como na fábula de George Orwell sobre a igualdade na fazenda dos animais, alguns seja mais interdependentes do que outros.
Os EUA são esse parceiro “mais igual” que todos os outros, insuscetíveis de adotar um comportamento mais conforme os padrões da normalidade multilateral de nossos dias. Poderiam eles atual de forma menos abertamente unilateral, perseguindo seus mesmos objetivos de segurança nacional e de garantias de acesso para suas empresas multinacionais, através da cooperação internacional? Provavelmente, mas isto requereria uma certa restrição de meios, paciência e uma disposição para esperar por resultados limitados através de um lento processo de “consensus building”.
Os impérios normalmente preferem (e pretendem) acelerar o curso da história, atuar mediante “quick fixes” segundo sua própria visão do mundo e, sobretudo, eximir-se de qualquer preocupação com as prioridades e preocupações dos demais parceiros do sistema internacional (que sempre constituem fatores limitativos em termos da sua própria soberania ou liberdade de ação).
Na verdade, se formos examinar o registro histórico, constataremos facilmente como os EUA sempre atuaram – ou quase sempre, admitamos – segundo essa concepção “benevolente” de sua missão hegemônica mundial. Assim ocorreu em 1917, nos campos do norte da França, foi o caso igualmente na Segunda Guerra Mundial, em primeiro lugar apoiando a resistência da Grã-Bretanha contra o poderio nazista, logo depois comandando a coalizão que veio em socorro da União Soviética e que, com outros aliados nos teatros europeu e asiático, libertou os territórios da França e da Itália do jugo nazi-fascista, assim como a China e outros países da Ásia da dominação japonesa. Provavelmente não foi o caso em 1898 e de todas as demais ações subsequentes tomadas no imediato entorno geográfico do nascente império americano, antes e depois do “corolário Roosevelt” à doutrina Monroe, mas o próprio das potências imperialistas é a falta de coerência (ou talvez a coerência unicamente com seus interesses imediatos).
No final do século XIX e início do XX, o mundo vivia uma “situação imperialista” e não há nada que uma história “revisionista” e falsamente moralista possa fazer a esse respeito. As “situações” mudam, seja por bruscas revoluções “anti-imperialistas”, seja em virtude do lento acumular de transformações estruturais, ao cabo das quais tanto as potências imperiais quanto os povos dominados assumem novos papéis no quadro de um sistema internacional em permanente mutação.
Nesse sentido, há motivos para esperar que os EUA poderão – ou serão obrigados a – atuar de maneira menos imperialista um dia. Eles poderão, por exemplo, decidir aderir ao Tribunal Penal Internacional, aceitar a natureza menos que perfeita e assinar alguns dos arranjos multilaterais em matéria de meio ambiente, de direitos humanos e de desarmamento (o que implica em certos custos internos), assim como passar a cooperar mais intensamente com outros países e organizações internacionais nos esquemas globais em favor do desenvolvimento. [1]
Um império
durável como pretendem ser os EUA, necessitam de uma clara visão
do futuro, de maneira a antecipar desafios presentes e modelar desenvolvimentos
futuros. A sociedade global emergiu gradualmente de um mundo hobbesiano para o
império da lei e do direito internacional. Impérios
responsáveis sabem atuar de maneira correta, oferecendo sua
contribuição para o fortalecimento do direito internacional e das
organizações mundiais. O império americano evoluirá
(ou será levado) para essa situação de gradual enquadramento
em regras multilaterais consensualmente acordadas. No mundo anárquico da
atualidade, o império americano ainda não parece disposto a
renunciar a seu papel de polícia global, o que é
compreensível do seu próprio ponto de vista. Os demais atores podem
não aceitar tal privilégio, mas no mundo da Realpolitik é o que se pode ter nos
dias que correm.
A despeito, portanto, de todas
essas demonstrações de arrogância imperial e de
unilateralismo na atualidade, vistos de uma perspectiva histórica mais
ampla, os EUA são, de fato, a mais poderosa força transformadora
da humanidade desde o início do século XX e assim deverão
permanecer no futuro previsível. Essas mudanças não se
conformam necessariamente ao padrão que gostaríamos de ver
prevalecer no plano internacional, isto é, um modelo vagamente kantiano
de paz durável e de respeito mútuo pelas soberanias dos estados
nacionais num quadro de democracias estáveis voltadas, não para a
afirmação de seu próprio poderio mas, para a
cooperação entre os povos e o desenvolvimento econômico e
social. Estas não são, ou não são ainda, as grandes
linhas dos eventos que se sucedem no plano internacional no período
recente. Pouco a pouco, porém, esse padrão mais kantiano
emergirá gradualmente, sepultando com ele os elementos mais brutalmente
hobbesianos que ainda possam subsistir no comportamento do Leviathan
benevolente com que nos confrontamos atualmente.
O próprio da
História é percorrer caminhos contraditórios e atuar de
maneira aparentemente paradoxal. Esperemos que desta vez também seja
assim.
[1] Remeto a neu artigo “O boletim do império”, Correio Internacional, coluna semanal do boletim eletrônico do Relnet (Brasília: link: http://www.relnet.com.br/pgn/colunaaj80.lasso, em 9.05.02).