Paulo Roberto de Almeida
O conceito remete às duas instituições de caráter monetário e financeiro, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento, criadas em 1944 como resultado da conferência de Bretton Woods (New Hampshire, nos Estados Unidos) e convertidas em agências especializadas das Nações Unidas (embora com estatuto especial e diferente das demais entidades intergovernamentais). Em um sentido estrito, esse "modelo" refere-se a um determinado ordenamento monetário que vigorou durante uma fase circunscrita da história econômica mundial (1946-1973), qual seja, o esquema de paridades cambiais fixas (mas ajustáveis), baseado no padrão ouro-dólar, embora o conceito também possa referir-se, de modo geral, às políticas econômicas aplicadas pelas duas organizações econômicas internacionais com sede em Washington. Existem, contudo, diferenças notáveis entre as funções desempenhadas e as políticas recomendadas por cada uma delas, assim como deve ser feita uma distinção temporal entre o regime monetário em vigor durante aquela etapa histórica e o sistema de flutuação cambial, não administrado pelo FMI, em vigor desde 1973. Este texto tratará em primeiro lugar dos arranjos monetários do pós-Segunda Guerra, abordando depois o problema do financiamento internacional, para concluir com uma avaliação da experiência histórica das duas instituições de Bretton Woods.
Os esquemas monetários, bastante diferentes entre si, experimentados no período posterior à Segunda Guerra Mundial, devem ser vistos no contexto evolutivo do sistema monetário internacional no século XX, que abandonou o regime relativamente estável do padrão ouro, em vigor entre o final do século XIX e a Primeira Grande Guerra, tentou sem sucesso retornar a um regime mais previsível e estável nos anos 20, ainda baseado no ouro, para penetrar no caos monetário dos anos 30, caraterizado por desvalorizações cambiais maciças, controles extensivos sobre os movimentos de capital e suspensões temporárias ou indefinidas da conversibilidade. O FMI foi criado em Bretton Woods para assegurar a estabilidade das taxas de câmbio, prover socorro temporário a seus membros em caso de desequilíbrios de balança de pagamentos e facilitar os pagamentos nas transações correntes internacionais (livre circulação dos fluxos de divisas para a remuneração de fatores, isto é, comércio de bens e serviços, não a liberalização dos movimentos de capitais). O Brasil participou da conferência de Bretton Woods, tornando-se membro fundador do FMI e do BIRD, muito embora tenha utilizado-se da permissão "temporária" (preservada durante mais de 50 anos) para manter determinadas restrições a pagamentos correntes, assim como utilizou-se do recurso, teoricamente ilegal, da dualidade cambial e das taxas múltiplas de câmbio durante vários momentos de sua história monetária recente.
Os EUA e a Grã-Bretanha foram os principais, senão os exclusivos, arquitetos da conferência de Bretton Woods e, muito embora não tenham sido aprovadas as propostas do economista britânico John Maynard Keynes, tendentes a instituir uma moeda contábil de referência internacional (o bancor), houve acordo quanto ao retorno a um regime de paridades correlacionadas entre as moedas (fixas, mas ajustáveis, após aprovação dos membros), tomando como base o dólar, ou seu equivalente em ouro, à razão de 34 dólares por onça de ouro. O governo dos Estados Unidos se engajou solenemente a converter, por uma duração indefinida, todos os haveres em dólares detidos pelos demais membros a essa taxa fixa, uma promessa relativamente irrealista na medida em que não levava em conta as variações no volume e no custo de produção de ouro, o crescimento das reservas em dólar de terceiros países em relação aos haveres em ouro dos Estados Unidos (não se contou com o fenômeno inflacionário) ou os diferenciais de produtividade em relação a países mais dinâmicos, que reduziriam o poder de compra do dólar. No momento de implementar o regime de Bretton Woods, em 1946, o Brasil declarou ao FMI a paridade de 18 cruzeiros por dólar, em vigor aliás desde 1939, e a manteve fixa, a despeito da erosão inflacionária, até 1953, quando introduziu o regime de flexibilidade cambial (taxas múltiplas), depois da experiência de leilões cambiais com ágio a partir de 1947.
Na verdade, o chamado "sistema de Bretton Woods" nunca funcionou em sua forma pura, ou apenas funcionou durante um espaço de tempo estritamente limitado, em função dos enormes desequilíbrios econômicos acarretados pela Segunda Guerra. O mundo vivia uma "penúria de dólares" -- os Estados Unidos eram então responsáveis por 25% da produção mundial e grande parte dos fluxos comerciais -- e muitos países, em especial os europeus, não aderiram a um regime de livre conversibilidade senão no final dos anos 50, depois que alguns deles (a França e a Grã-Bretanha, por exemplo ) realizaram, sem a autorização do FMI, desvalorizações cambiais importantes, muitas vezes maiores que os limites autorizados no convênio constitutivo do Fundo. A rigor, o modelo de paridades fixas e controladas pelo FMI só vigorou no decorrer dos anos 60, quando outros problemas se acumularam -- como os déficits contínuos nas transações correntes dos EUA, que imprimiram mais dólares do que suas reservas em ouro poderiam suportar -- a ponto de colocar esse modelo sob pressão contínua.
No início dos anos 60, a ausência de recursos suficientes para que o FMI lidasse com crises financeiras nos próprios países desenvolvidos -- como a crise da libra esterlina em 1960-61 --, fez com que "acordos gerais de empréstimos" fossem negociados entre os principais bancos centrais, dando origem ao chamado Grupo dos Dez. Desde meados dessa década, o governo americano solicitou a seus principais parceiros superavitários que contivessem dentro de estritos limites a conversão em ouro de suas enormes reservas em dólar, no que foram atendidos por países complacentes (e dependentes militarmente) como a Alemanha e o Japão, mas contestados por "dissidentes" como a França do General De Gaulle, que mantinha uma certa nostalgia por essa "relíquia bárbara" representada pelo ouro (no dizer de Keynes). Outros problemas eram representados pela ausência de liquidez internacional em níveis adequados, para responder ao crescimento do comércio mundial, por exemplo, o que se tentou contornar pela criação de uma nova moeda de referência internacional, o “direito especial de saque”, em decisão adotada durante a conferência do FMI realizada no Rio de Janeiro em 1967 e que entrou em vigor no início dos anos 70.
O sistema de Bretton Woods entrou finalmente em colapso em agosto de 1971, quando, sem prévio aviso, os EUA declararam não mais honrar o compromisso assumido em 1944 e suspenderam unilateralmente a conversibilidade do dólar em ouro. Esforços tendentes a restaurar o equilíbrio com base em novas paridades fracassaram e, desde 1973, com as modificações pertinentes introduzidas no convênio constitutivo do FMI, a economia mundial vive num regime de ausência total de paridades correlacionadas, ou seja, num "não-sistema" monetário internacional. De fato, embora a maioria dos países adote o regime de flutuação cambial, vários outros, em especial países em desenvolvimento, continuam a vincular suas moedas a algumas divisas fortes, geralmente o dólar, como na América Latina, mas também, no caso de outras áreas geográficas, ao deutsche mark (e agora ao euro) ou ao iene.
O regime de flutuação pode ser totalmente livre -- como no caso das principais moedas internacionais --, o que não impede eventuais intervenções dos bancos centrais nos mercados, ou então em regime de bandas ajustáveis, cuja referência de variação pode estar eventualmente ligada a uma cesta de moedas. O próprio “direito especial de saque” do FMI, moeda puramente contábil, tem seu valor determinado em função da variação relativa de um coquetel de moedas, com base no dólar, no iene, na libra, no franco francês e no marco alemão, as duas últimas substituídas pelo euro desde 1999. Uns poucos países, finalmente, adotam um regime de conversibilidade pura, modelo “caixa de conversão” (ou currency board), que pode estar baseado numa moeda de curso forçado (como a Índia em relação à libra, durante o regime colonial inglês) ou livremente adotada como referência única por razões de política monetária (como o dólar, na experiência argentina iniciada em 1991).
A "anarquia" monetária e cambial vivida desde o desmantelamento do modelo de Bretton Woods e os perigos inerentes aos regimes de flutuação, "sujos" ou "limpos" (isto é, com ou sem intervenção das autoridades financeiras), podem levar a uma concentração dos regimes monetários nacionais em torno das três grandes moedas da atualidade, o dólar, o euro e o iene (esta podendo ser substituída, no futuro, pelo renmimbi chinês). A perda de "soberania monetária" pode assim implicar em redução -- controlada ou involuntária, dependendo das circunstâncias econômicas de cada país -- do número de moedas nacionais ou até mesmo conduzir à renúncia antecipada à moeda nacional, como nos fenômenos de dolarização na América Latina (Panamá, Equador, El Salvador e ameaças na Argentina). Quaisquer que sejam as soluções adotadas pelos países individualmente, ou por grupos de países (como no caso dos blocos comerciais, a exemplo da União Européia que adotou uma moeda única, podendo servir de referência para experiência semelhante no âmbito do Mercosul), parece evidente que o regime de paridades fixas conhecido como "modelo de Bretton Woods" não tem chances de renascimento no futuro previsível, muito embora os regimes monetários baseados em taxas ajustáveis e correlacionadas continuem atraentes em razão de sua aparente promessa de estabilização cambial, algo tão desejável como a preservação do poder de compra de uma moeda.
O outro conceito relativo ao “modelo de Bretton Woods” é de ordem mais política do que monetária e refere-se à atuação prática e operacional -- por vezes "ideológica" -- das duas organizações criadas em 1944 para cuidar das moedas e das finanças internacionais. As premissas das quais partiram os economistas e diplomatas da Grã-Bretanha e dos Estados Unidos, ao proporem o sistema econômico multilateral identificado com Bretton Woods -- e que compreendia também uma entidade voltada para o comércio, efetivamente criada em Havana em 1948, mas nunca ratificada em seu formato original e apenas implementada como Organização Mundial do Comércio, em 1995 -- eram as de um sistema baseado, tanto quanto possível, na abertura dos mercados em regime de economia privada (muito embora concessões tenham sido feitas a esquemas de planejamento estatal), na livre conversibilidade das moedas, na ausência de discriminações (cláusulas de nação-mais-favorecida e do tratamento nacional) e de restrições quantitativas ou de barreiras não-tarifárias ao comércio de bens e serviços, assim como na definição e manutenção de políticas econômicas sólidas e responsáveis, de molde a evitar graves desequilíbrios internos ou externos que pudessem comprometer a economia mundial e os fluxos de comércio entre os países.
Não tinha sido prevista,
a despeito do que se crê habitualmente, a liberdade de movimentação
dos capitais exclusivamente financeiros, cuja administração
não faz parte, até 2001, do mandato atribuído pelos países
membros ao FMI: sua jurisdição compreende tão somente
a livre circulação dos capitais para pagamentos correntes. O
Banco Mundial, por sua vez, deveria ocupar-se dos financiamentos de longo
prazo a taxas reduzidas, de forma a permitir investimentos de um certo vulto
a países desejosos de engajar recursos em obras de infra-estrutura
ou em projetos de lenta maturação. De fato, ao longo dos anos,
ambas as instituições tiveram algumas de suas funções
colocadas em situação de overlapping, com o FMI fazendo empréstimos
para "ajuste estrutural" das economias colocadas em situação
de graves desequilíbrios financeiros, como no caso dos choques do petróleo
dos anos 70 (ainda que a prazos mais reduzidos do que os créditos do
BIRD), e o banco provendo recursos exclusivamente financeiros, não
para construir casas ou estradas, mas para sanar deficiências de balanço
de pagamentos (como no próprio caso da crise financeira brasileira
de 1998-99, que foi em parte contida com financiamentos parciais do BIRD e
do BID).
O aspecto crítico, porém,
envolvido no chamado "modelo de Bretton Woods" prende-se, mais freqüentemente,
às recomendações de política econômica formuladas
pelo FMI (e muito acessoriamente pelo BIRD) quando da aprovação
de créditos stand-by ou da concessão de créditos
e financiamentos estruturais, que podem significar a "imposição"
de alguma condicionalidades ditas "neoliberais" pelos adversários
do dito "consenso de Washington". Existem muitos equívocos
nas acusações dirigidas ao FMI, cujas políticas não
são exatamente ditadas pela sua burocracia técnica, mas geralmente
pelo conselho de diretores, que representam a maioria do capital acionário,
obviamente dominado pelas economias mais importantes do planeta (um “diretório
político” não muito diferente do Grupo dos 7). Esses países
entretêm, como seria de se esperar, um certo consenso em torno de "políticas
responsáveis", caracterizadas pela liberalização
dos intercâmbios, pela diminuição da intervenção
do estado na economia, solidez das políticas fiscais, realismo cambial
e ausência de restrições notáveis aos fluxos reais
e financeiros.
A despeito dos métodos
por vezes rígidos de implementação do ajuste, a ortodoxia
monetária e financeira é contudo aplicada de comum acordo com
as autoridades econômicas do país que solicita um crédito
de emergência, com alguma flexibilidade em relação a aspectos
particulares do “pacote de socorro”. Assim, o FMI pode "conceder"
a manutenção de regimes menos flexíveis de administração
cambial -- bandas ou sistema de paridade fixa -- quando normalmente seus técnicos
recomendam a desvalorização e um regime de flutuação,
ou ele pode concordar com a manutenção temporária de
subvenções estatais a determinados setores, quando a pura ortodoxia
recomendaria seu desmantelamento puro e simples. De modo geral, os programas
de ajuda financeira do FMI -- com desembolsos condicionados ao cumprimento
de determinadas metas -- são elaborados tendo em vista a correção
de desequilíbrios insustentáveis no plano fiscal ou nas transações
externas, situações que deveriam de toda forma ser enfrentadas
voluntariamente pelos países em dificuldades temporárias.
Da mesma maneira, alguns dos
créditos concedidos pelo Banco Mundial podem vir acoplados a algumas
condicionalidades de ordem econômica, mas elas se referem no mais das
vezes ao bom desempenho do projeto, sua implementação responsável,
retornos verificáveis e, se possível, a correção
de alguns desajustes estruturais nos planos fiscal ou tributário que
podem implicar em mudanças na legislação nacional de
países dotados de máquinas administrativas especialmente deficientes
ou claramente corruptas. A "boa governança", o combate à
corrupção, o desenho de políticas setoriais ou de projetos
específicos que sejam ambientalmente sustentáveis e socialmente
responsáveis tornaram-se algumas das condicionalidades do BIRD e dos
bancos regionais que respondem a críticas formuladas pela opinião
pública e por organizações não-governamentais.
Desse ponto de vista, o "modelo de Bretton Woods" há muito
deixou de representar a pura expressão da "ortodoxia econômica"
para ingressar num certo "consenso global" de política sólidas,
eficientes e "socialmente sustentáveis".
Depois de meio século
de existência continuada, a importância das duas entidades de
Bretton Woods continua a ser reconhecida mesmo por seus adversários
ideológicos: na ausência do FMI ou do BIRD, outros mecanismos e
instituições teriam de ser concebidos e implementados para
enfrentar os problemas das crises financeiras, dos desequilíbrios de
balanças de pagamentos, da ausência de financiamentos privados
para determinados projetos de investimento, sem mencionar a ausência de
capacitação técnica de muitos países mais pobres
para sequer desenhar e implementar programas amplos de saneamento
básico, de construção de infra-estrutura ou até de
implantação de redes escolares e de saúde preventiva.
Na verdade, o alegado "modelo
de Bretton Woods" não tem tanto a ver com a presumida "liberdade
dos mercados", mas sim com o mau funcionamento desses mesmos mercados,
seja na contenção de pânicos bancários e hemorragias
financeiras, seja na alocação adequada ou satisfatória
de recursos financeiros para determinados países que não contam
com aportes voluntários de capitais privados, sob a forma de investimentos
diretos, por exemplo, ou que não dispõem de condições
mínimas para contrair empréstimos no sistema bancário
comercial. O BIRD e o FMI -- que nunca chegou a ser um "emprestador de
capitais de última instância", como queria Keynes -- são
chamados, precisamente, quando os mercados falharam ou se mostraram incapazes
de cumprir suas funções alegadamente saneadoras ou corretoras
de desequilíbrios. Num certo sentido, eles são o "anti-mercado",
pois que representando uma intervenção de "tecnocratas"
para restaurar situações de equilíbrio instável
e aportando recursos quando a "mão invisível" deixou
de fazê-lo. Assim, a despeito das iniquidades ainda presentes, e de
certa forma persistentes e crescentes, na economia mundial, com um imenso
diferencial de recursos e de riqueza entre os países, instituições
como as "duas irmãs" de Bretton Woods podem contribuir para
o desenho de uma "arquitetura financeira internacional" mais compatível
com os requerimentos de estabilidade macroeconômica e as necessidades
de financiamento dos países mais pobres.
Fontes
e referências bibliográficas:
Recursos
na Internet:
Banco
Mundial: www.worldbank.org
Fundo
Monetário Internacional: www.img.org
Bibliografia secundária:
Almeida, Paulo Roberto. O Brasil e o
multilateralismo econômico. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999
Baumann, Renato (org.). O Brasil e a
economia global.
Rio de Janeiro: Campus, 1996
De Vries, Margaret Garritsen. The IMF
in a Changing World, 1945-85. Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1986
Eichengreen, Barry. Globalizing Capital: a
history of the international monetary system. Princeton: New Jersey: Princeton
University Press, 1996
James, Harold. International Monetary Cooperation since Bretton Woods. Washington: International Monetary Fund/New York: Oxford University Press, 1996
Paulo Roberto de Almeida
[Washington, 778: 23.0201]