- Ministério das Relações Exteriores

Na estrutura institucional do sistema administrativo do Executivo brasileiro, o Ministério das Relações Exteriores (MRE) é o órgão precipuamente mandatado para ocupar-se da política externa e das relações internacionais do Brasil, nos planos bilateral, regional e multilateral, à exceção daqueles atos e iniciativas de cooperação financeira internacional de que se incumbe exclusivamente o Ministério da Fazenda. Em cooperação e sintonia com outros órgãos da administração federal direta e indireta, o MRE executa a política externa presidencial e administra o serviço exterior brasileiro, mediante a ação da Secretaria de Estado das Relações Exteriores (SERE), sediada no Palácio Itamaraty em Brasília, e dos postos no exterior (embaixadas, delegações junto a organismos internacionais e regionais e consulados). Para tal, a SERE recruta, treina, designa e orienta as atividades políticas e administrativas de um corpo de funcionários do quadro do serviço exterior brasileiro (diplomatas, oficiais e assistentes de chancelaria), bem como mobiliza ainda os serviços de funcionários temporários ou contratados locais (nos postos do exterior). Os diplomatas são de nacionalidade brasileira, mas os contratados locais podem ser cidadãos de qualquer país.

Do ponto de vista histórico, o atual MRE, de denominação republicana, é o herdeiro direto do Ministério dos Negócios Estrangeiros do Império, mas sua história pode ser remontada ainda mais longe, à própria metrópole portuguesa. Com efeito, um alvará de 1736, assinado por D. João V, criou, juntamente com duas outras, a Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Guerra. O Príncipe Regente D. João, por uma Carta Régia de janeiro de 1801, desmembrou-a em duas mas, por Aviso expedido sete meses depois, restabeleceu a situação anterior. É essa Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Guerra que é transplantada para o Brasil em 1807-1808, tendo sido seu primeiro titular no Brasil o Conde de Linhares. Os arquivos e documentos transportados com a Corte para o Rio de Janeiro permaneceram no Brasil depois do retorno a Portugal do chefe da monarquia portuguesa, dai originando-se uma das mais ricas coleções documentais (livros e mapas, ademais de documentos das relações exteriores de Portugal) existentes no hemisfério.

Ao voltar D. João VI a Portugal, no seguimento da Revolução constitucionalista do Porto, o Príncipe Regente D. Pedro, por Decreto de maio de 1822 voltou a dividi-la em Secretaria de Estado dos Negócios da Guerra e Secretaria de Estado dos Negócios do Reino e Estrangeiros, nomeando para esta última José Bonifácio de Andrada e Silva, que viria a ser o “patriarca da Independência”. Ao consumar-se a autonomia política da Nação e com o advento do Império, passou a chamar-se Secretaria de Estado dos Negócios do Império e Estrangeiros. Decreto de novembro de 1823, do Imperador D. Pedro I, desmembra-a da Secretaria de Estado dos Negócios do Império e Estrangeiros, passando a chamar-se simplesmente Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros.

No estabelecimento da República, a denominação muda para Ministério das Relações Exteriores, até hoje conservada. A designação, também corrente, de Itamaraty, para identificar a SERE – ou seja, a sede da chancelaria brasileira – advém do nome do antigo Palácio do Barão de Itamaraty, que serviu, numa primeira fase, de residência presidencial. A SERE permaneceu no “velho” Palácio Itamaraty – reformado em diversas ocasiões, sobretudo no final dos anos 20 por Otávio Mangabeira, chanceler de Washington Luiz – durante quase oito décadas de vida republicana, tendo sido trasladado ao “novo” Palácio Itamaraty de Brasília no início dos anos 1970.

Foram muitas as reformas na Estrutura Regimental do MRE, destacando-se uma do início dos anos 1930, que “modernizou” o ministério belle époque herdado da primeira fase republicana, com ênfase, do ponto de vista funcional, na unificação das carreiras diplomática e consular, até então absolutamente separadas. Em 1945 foi criado o Instituto Rio Branco, que passou a deter o “monopólio” do recrutamento e formação dos diplomatas, assegurando alto grau de qualificação profissional e de excelência, bem como um processo de socialização uniforme que em muito contribuiu para distinguir os métodos e procedimentos da carreira diplomática das demais categorias do serviço público. Os padrões de qualidade que sempre marcaram o serviço exterior brasileiro são reconhecidos internacionalmente, como também é conhecida na região a frase usualmente repetida por nossos vizinhos: “El Itamaraty no improvisa”. O Itamaraty abriga hoje, no antigo escritório do Rio de Janeiro, ademais de uma representação regional, a Biblioteca e o Arquivo Histórico Diplomático, assim como ele comporta, em sua sede de Brasília, uma Fundação Alexandre de Gusmão, dedicada a atividades de diplomacia pública e de pesquisa (por meio do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais).

Do ponto de vista funcional e administrativo, o titular da chancelaria, o Ministro de Estado das Relações Exteriores, não necessita obviamente ser um diplomata, tendo o cargo sido tradicionalmente ocupado, no Império e durante quase toda a República Velha, por políticos eleitos. Todos os demais cargos no MRE, a começar pelo responsável efetivo pela administração da Casa, o Secretário Geral das Relações Exteriores, são contudo privativos da carreira diplomática, observando-se aqui um alto grau de profissionalização em relação a serviços similares de outros países. A lei do serviço exterior, elaborada em meados dos anos 1980 e cobrindo tanto a carreira diplomática como a de oficial de chancelaria (hoje complementada pela de assistente de chancelaria), sofreu pequenas alterações no período recente, bem como a própria estrutura do Ministério.

A carreira diplomática, hierarquizada de forma não dissimilar à dos militares, comporta seis escalões de ascensão funcional, começando pela de terceiro secretário (egresso necessariamente do Instituto Rio Branco, que pode também organizar, em caráter excepcional, concursos diretos, isto é, dispensando a formação acadêmica de cerca de 18 meses). A promoção a segundo secretário se dá por antigüidade (com um interstício mínimo de quatro anos), mas os demais cargos seguem o princípio do merecimento, com algumas vagas ainda reservados à antigüidade para os primeiros secretários e conselheiros. Os dois escalões mais elevados, ministros de segunda e de primeira classe (este geralmente designado de “embaixador”) ocupam os postos de chefia na Casa e a titularidade das missões permanentes nos postos do exterior (sendo que os ministros de segunda classe por comissionamento). As funções consulares são igualmente exercidas por diplomatas, geralmente de escalões intermediários, mas podendo ocorrer a existência de “embaixadores” como chefes de alguns consulados mais importantes.

A SERE encontra-se basicamente organizada em três grandes áreas funcionais: uma administrativa e de serviços gerais (inclusive comunicações e arquivo), outra de natureza política (relações bilaterais e assuntos políticos multilaterais e regionais) e uma terceira para a área econômica (cobrindo também o importante setor da integração regional). Cada uma delas é dirigida por um Subsecretário Geral (necessariamente um ministro de primeira classe), que se reporta ao Secretário Geral e comanda o trabalho de chefes de Departamento (geralmente ministros de segunda), aos quais incumbe coordenar as tarefas regimentais de suas divisões (chefiadas normalmente por conselheiros). Existem ainda na estrutura do MRE uma Consultoria Jurídica (cujo titular pode ser um “douto” estranho à carreira), uma assessoria parlamentar, serviços de comunicações e de imprensa, de controle contábil e um “corregedor”, entre outros cargos próprios às burocracias ministeriais.

A movimentação funcional geralmente comporta uma alternância de postos e funções na SERE (em torno de 3 anos) e dois períodos de 3 anos cada em missões no exterior (classificadas em postos A, B e C, segundo critérios de qualidade de vida e importância política intrínseca ao posto). Não se observa mais atualmente longas permanências no exterior, como era o caso na Velha República ou no Império, que aliás mantinha uma separação estrita entre o pessoal “diplomático” (isto é, servindo nas legações e embaixadas) e o da Secretaria de Estado, praticamente imóvel nos escalões meramente burocráticos. A carreira é bastante competitiva, observando-se a exigência de cursos de treinamento e de exames de “passagem” para a ascensão a escalões superiores: Curso de Aperfeiçoamento de Diplomatas, para os candidatos a primeiro secretário, e Curso de Altos Estudos (com apresentação e defesa de uma “tese”), para os conselheiros aspirando passar a ministro de segunda classe.

O embaixador, enquanto titular de uma missão permanente no exterior, não precisa ser obrigatoriamente um diplomata, pois trata-se de cargo de confiança do Presidente da República que submete o nome de um seu indicado ao Senado Federal, para sabatina. A experiência diplomática brasileira registra contudo um alto grau de profissionalização, sendo efetivamente muito poucos, no período recente, os chefes de missão estranhos à carreira. O embaixador em função é geralmente assistido por um ministro-conselheiro, que dirige os trabalhos da chancelaria no exterior, sendo que a lotação de cada posto (e sua repartição funcional) é fixada em portaria ministerial. Uma grande embaixada ou delegação pode comportar mais de uma dúzia de diplomatas, ao passo que os pequenos postos têm de se contentar com um embaixador (eventualmente ministro comissionado) e um secretário. Não há, na carreira diplomática brasileira, especializações fixas permanentes (como o exercício exclusivo de cargos administrativos, atividades consulares, ou funções políticas ou econômicas, por exemplo), mas pode ocorrer uma orientação pessoal e “natural” de cada funcionário por determinados cargos e funções. O ingresso na carreira, de maneira saudavelmente aberta, tampouco é exclusivo de determinadas formações acadêmicas ou profissionais, podendo a ela aceder todo portador de um título universitário qualquer.

No que se refere à substância do trabalho diplomático, ele comporta as funções clássicas de informação, representação, negociação, muito embora a condução efetiva da política externa e das relações internacionais, no mundo contemporâneo, não siga mais os cânones da antiga diplomacia tradicional, que era dominada pelas relações bilaterais, de caráter político, entre os Estados. Ela é, sobretudo no caso de países emergentes como o Brasil, cada vez mais caracterizada pela preeminência das relações econômicas e conduzida prioritariamente nas organizações multilaterais. As mais características de nossa época são a ONU (1945 e as instituições de Bretton Woods (1944), o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial (constituídos em 1945), às quais se agregaria pouco depois o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras em Comércio (GATT, em sua sigla inglesa, 1947), cujas atribuições passaram a ser coordenadas pela Organização Mundial do Comércio (1995).

Essas instituições, contudo, nascidas num contexto de reconstrução de países destruídos pela guerra, tinham pouco compromisso com os problemas de desenvolvimento econômico dos países menos avançados. Os países em desenvolvimento, liderados em grande medida pelo Brasil, empreenderam nas décadas seguintes grandes esforços políticos para introduzir a problemática do desenvolvimento na agenda internacional, através da reforma do GATT (princípio da não-reciprocidade) ou da criação de organizações voltadas especificamente para essa finalidade, como a UNCTAD ou diversos outros órgãos técnicos e agências especializadas da ONU. A diplomacia econômica brasileira, conduzida nesses órgãos multilaterais, contribuiu assim para uma melhor inserção internacional do País, a despeito mesmo do relativo fechamento de sua economia e de seu processo de industrialização.

Cabe ao MRE, em grande medida, coordenar os esforços do Brasil em prol de uma inserção exitosa do país na economia mundial, hoje marcada por dois processos complexos e complementares: a globalização dos circuitos produtivos e dos fluxos financeiros e a regionalização, isto é, a constituição de blocos comerciais e agrupamentos econômicos de vocação liberalizante. O Brasil participa de ambos os fenômenos, como global trader que é, com um comércio bastante diversificado e relativamente bem distribuído entre as principais regiões do planeta, e como participante protagônico do processo de constituição do Mercosul, a união aduaneira com seus vizinhos Argentina, Paraguai e Uruguai (suscetível ainda de associar o Chile e a Bolívia). Nesse contexto, marcado ainda pela expansão da Organização Mundial do Comércio e pela introdução de regras multilaterais contratuais ou coercitivas num conjunto cada vez mais amplo de setores econômicos, os desafios colocados à política econômica do Brasil são propriamente enormes, na medida em que as novas condições sob as quais passa a atuar sua diplomacia multilateral apresentam limites reais ao desempenho de uma real soberania econômica.

Essas novas condições, mormente no contexto de uma união aduaneira como o Mercosul, significam uma maior regulamentação das exportações, uma diminuição da possibilidade de subsídios governamentais ou da utilização de barreiras técnicas protecionistas, a introdução de regras uniformes e relativamente mais exigentes (tratamento nacional) para investimentos, serviços e propriedade intelectual, enfim, uma série de limitações às políticas nacionais setoriais (comercial, industrial, agrícola, tecnológica, de capitais etc.). No plano político, o Brasil participa intensamente dos debates em torno da reforma da Carta da ONU, o que poderia levar à ampliação do número de membros permanentes de seu Conselho de Segurança, ao qual o Brasil está naturalmente vocacionado como nação relevante que é no quadro dos países em desenvolvimento.

Vários outros temas ocupam a agenda internacional, notadamente os relativos ao meio ambiente, aos direitos humanos, ao desenvolvimento científico e tecnológico e à administração dos espaços globais. Esses fatores tornam ainda mais importante e crucial o papel da diplomacia multilateral conduzida quotidianamente pelo Ministério das Relações Exteriores, no quadro de uma política modernizadora e de plena abertura à inserção internacional.

Referências: Web-page do Itamaraty: http:www.mre.gov.br; Livros: Flávio Mendes de Oliveira Castro, História da Organização do Ministério das Relações Exteriores (Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1983); Paulo R. de Almeida: O estudo das relações internacionais do Brasil (São Paulo: Editora da Universidade São Marcos, 1999), O Brasil e o multilateralismo econômico (Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 1999), Mercosul: Fundamentos e Perspectivas (São Paulo: Editora LTr, 1998), Relações internacionais e política externa do Brasil: dos descobrimentos à globalização (Porto Alegre: Editora da UFRGS, 1998).

Paulo Roberto de Almeida

Preparado para a

Enciclopédia de Direito Brasileiro

sob a coordenação dos profs. Carlos Valder do Nascimento

e Geraldo Magela Alves (Editora Forense).

2º volume: Direito Comunitário, de Integração e Internacional.

[Washington, 722: 29.01.2000]