- OTAN - Organização do Tratado do Atlântico Norte

 

Paulo Roberto de Almeida

 

O ato constitutivo da Organização do Tratado do Atlântico Norte foi assinado em Washington em 4 de abril de 1949, como resultado das tensões acumuladas em 4 anos de Guerra Fria entre as duas grandes potências vencedoras da Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos e a União Soviética. Com efeito, as nações aliadas no esforço de guerra contra o inimigo nazi-fascista descobrem, no imediato pós-guerra, diferenças políticas e ideológicas irreconciliáveis e, desde abril de 1946, Winston Churchill pronuncia, em visita aos Estados Unidos, sua famosa frase sobre a “cortina de ferro” que separava a Europa de Gdansk a Trieste, pregando em conseqüência os “Estados Unidos da Europa”. O Tratado de Washington foi precedido, em 1948, pelo Tratado de Bruxelas, criando a União da Europa Ocidental (UEO) e voltado para a defesa comum de alguns países da região (França, Grã-Bretanha, Países Baixos, Bélgica e Luxemburgo); ele foi concebido em moldes similares aos que tinham sido delineados um ano antes no continente americano para barrar uma eventual ofensiva militar comunista.

As semelhanças eram não apenas conceituais, mas também organizacionais: a exemplo de seu antecessor regional para o hemisfério americano, o TIAR – Tratado Interamericano de Assistência Recíproca, de 1947 – ele criava uma aliança de países comprometidos com sua defesa recíproca contra ameaças externas, neste caso, doze Estados da Europa ocidental e da América do Norte, sob a liderança dos Estados Unidos. Na América Latina, contudo, a tradicional desconfiança em relação ao Big Brother do Norte – ademais da ausência efetiva de uma ameaça militar imediata – não permitiu que fossem criados esquemas elaborados de presença militar concreta no terreno e esquemas táticos comportando o estacionamento de tropas de combate, como no teatro europeu.

A construção institucional e a ulterior evolução organizacional da OTAN, bem como o desenvolvimento de esquemas táticos e estratégicos de defesa comum (inclusive mediante o emprego de armas nucleares) não podem ser vistos de maneira independente do cenário político-militar predominante no hemisfério norte nas décadas de confrontação bipolar, uma vez que, também do lado socialista, uma aliança militar se constituiria em 1955 sob a liderança da União Soviética, o chamado Pacto de Varsóvia. De fato, a aliança dominada por Moscou se destinava bem mais a garantir a manutenção forçada dos países da Europa central e oriental no campo socialista do que a impedir um implausível ataque militar ocidental à União Soviética.

A primeira sede da OTAN foi instalada em Paris, mas com o abandono pela França dos esquemas militares ofensivos (táticos e nucleares) comuns, a partir do estabelecimento de uma nova doutrina militar concebida pelo General De Gaulle ao voltar ao poder naquele país – a chamada force de frappe independente –, ela mudou-se para a Bélgica, com instalações em Bruxelas (Secretariado) e em Mons (comando militar). De acordo com uma “divisão do trabalho” institucional entre americanos e europeus, o Secretário Geral da OTAN sempre foi escolhido entre os próprios europeus, ao passo que a escolha do seu comandante militar permanecia sob exclusiva responsabilidade dos Estados Unidos (geralmente sem consulta aos aliados europeus). Esse tipo de acerto informal se repete no caso das organizações de Bretton Woods, onde o Diretor Gerente do Fundo Monetário Internacional, por exemplo, provem tradicionalmente da Europa, enquanto o Presidente do Banco Mundial é geralmente americano.

A incorporação de novos membros ao esquema da OTAN se deu em saltos temporais, em função da evolução do quadro geopolítico europeu ao longo da Guerra Fria. Quatro outros países europeus – a Grécia e a Turquia, ainda nos anos 40, a Alemanha Federal (em 1955) e Espanha pós-franquista e redemocratizada (em 1982) – acederam ulteriormente ao tratado de Washington, entre 1952 e 1982, observando-se depois disso uma relativa estabilidade. Finalmente, como resultado das transformações políticas relevantes ocorridas na Europa central e oriental desde a derrocada do socialismo e desaparecimento da União Soviética – e do próprio Pacto de Varsóvia – no começo dos anos 1990, três outros países outrora integrantes da aliança militar socialista ingressaram na OTAN, já em 1999: a República Tcheca, a Hungria e a Polônia, elevando o número atual da aliança atlântica a 19 membros.

Com o desaparecimento da ameaça militar de uma invasão “socialista” na Europa ocidental, a OTAN foi reestruturada num sentido menos preventivo de um conflito de amplas proporções e mais com objetivos de cooperação em matéria de segurança e de medidas de confiança para o conjunto da Europa. Ela também passou a participar, não sem alguns problemas em termos de mandato “constitucional”, de operações de manutenção de paz no continente, geralmente em coordenação com outras organizações internacionais (mas nem sempre dotada de um claro mandato multilateral). De forma bem mais complexa para os equilíbrios políticos na Europa pós-socialista, ela veio a ser “assediada” por países desejosos de escapar ao “abraço fatal” da Rússia, que recuperou (ou herdou) muitas das prevenções anti-ocidentais da desaparecida União Soviética. Assim, a história recente da OTAN é bem mais movimentada em termos institucionais e políticos do que a rigidez doutrinal e estratégica dos anos de Guerra Fria.

Logo depois da queda do muro, uma conferência da OTAN em Londres dirigia votos de amizade aos países da Europa central e oriental e apoiava os projetos de unificação européia, a começar pela da própria Alemanha, dividida oficialmente desde 1949 e de fato desde 1945. A conclusão do Tratado de União Européia em Maastricht, no final de 1991, assim como a transformação da Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa em verdadeira organização foram saudadas como passos significativos nesse processo de aproximação e de cooperação pan-europeu. A OTAN estava pronta para aceitar novos membros e para reforçar  A feroz oposição e medidas obstrucionistas da Rússia impedia, no entanto, a incorporação pura e simples de novos candidatos da antiga zona soviética diretamente aos esquemas militares da OTAN. A solução política criadora, encontrada pelos líderes do núcleo original (com a França já reconciliada com o hegemonismo norte-americano) foi o desenvolvimento de uma série de instâncias institucionais e de foros ad-hoc para acomodar os impulsos adesistas dos países mais abertamente pró-ocidentais (ou mais virulentamente anti-russos), como os três ex-socialistas acima referidos.

A primeira dessas iniciativas foi a criação de um Conselho de Cooperação do Atlântico Norte (CCAN), envolvendo os membros das duas antigas alianças rivais, uma delas agora defunta. Foi através do “chapéu” do CCAN que se desenvolveu o programa “Parceria para a Paz”, através do qual os países da OTAN abriram a porta para a cooperação com outros países no quadro da aliança ocidental. Não foi contudo fácil vencer a resistência da Rússia a esses esquemas de cooperação que inevitavelmente terminariam por minar sua capacidade de controlar (ou ameaçar) seus imediatos vizinhos geográficos. Apenas em 1997 se dá a assinatura, em Paris, de histórico acordo entre a Rússia e a OTAN sobre suas relações comuns, o que foi por alguns interpretado como uma espécie de veto russo a qualquer futura ampliação da aliança ocidental aos países que lhe eram contíguos. Poucos dias depois, contudo, uma carta de cooperação era assinada entre a OTAN e a Ucrânia, minando um pouco mais os velhos bastiões do antigo poderio soviético. Poucos meses depois, uma conferência de cúpula da OTAN, em Madri, abria o caminho a novas adesões à sua estrutura militar, ao mesmo tempo em que mantinha os esquemas cooperativos com a Rússia.

Como resultado desse processo, os três primeiros candidatos da antiga fronteira ocidental do Pacto de Varsóvia – República Tcheca, Hungria e Polônia – aderiram formalmente ao Tratado de Washington, em março de 1999, evento quase coincidente com os primeiros 50 anos da organização e marcada por cerimônia organizada na Biblioteca Truman (no Missouri), o pai da doutrina de contenção da ameaça soviética que leva o seu nome (mas cuja concepção original se deve ao diplomata George F. Kennan). Novos candidatos da Europa central e oriental vêm desde alguns anos batendo às portas da OTAN, a exemplo dos bálticos, e mesmo alguns do Cáucaso (como a Geórgia), sem que no entanto a aliança ocidental demonstre qualquer precipitação em seu acolhimento. As razões são tanto de ordem geopolítica – o sempre difícil relacionamento com a Rússia, em primeiro lugar com seus militares frustrados com a perda da capacidade estratégica de projeção da antiga URSS –, como de natureza propriamente econômica e política: os custos da integração de exércitos díspares, dotados de equipamentos pouco adaptados aos esquemas táticos da OTAN e sobretudo as dificuldades inevitáveis de toda ampliação desmesurada, o que tiraria o pouco de homogeneidade de propósitos que ainda resta no esquema aliancista.

A adaptação doutrinária da OTAN aos novos tempos vem contudo sendo feita de maneira oportuna, tendo uma primeira revisão de seu conceito estratégico sido operada logo depois da derrocada da União Soviética e da dissolução do Pacto de Varsóvia. O novo teste dessa concepção se deu no terreno iugoslavo, ao qual a OTAN enviou tropas para assegurar a implementação dos acordos de paz relativos à Bósnia, a partir de 1995, e logo depois no Kossovo, onde ela interviu maciçamente para proteger a minoria albanesa, inclusive mediante bombardeios aéreos contra a própria Sérvia, uma das duas repúblicas remanescentes da antiga República Iugoslava. No plano mais geral da cooperação européia, a OTAN substituiu, em 1997, o antigo CCAN por um Conselho da Parceria Euro-Atlântica, que continua a desenvolver o programa de Parceria para a Paz, incorporando número ainda mais significativo de países (como os tradicionais países neutros da Europa ocidental – Suíça, Suécia, Áustria e Finlândia – e as antigas repúblicas soviéticas da Ásia central). Existe também um foro para o diálogo com os países do Mediterrâneo, constituído pelos 19 membros da OTAN e seis países da região: Egito, Jordânia, Mauritânia (de fato um país atlântico), Marrocos, Tunísia e, surpreendentemente, Israel. Com a OSCE, a cooperação da OTAN se dá sobretudo no terreno iugoslavo.

Finalmente, ao completar seu primeiro meio século de existência, em 1999, a OTAN apresentou novo conceito estratégica que amplia consideravelmente seu mandato original e seu raio de atuação, agora podendo cobrir operações humanitárias e anti-terroristas, lutas contra o tráfico de drogas e ameaças algo indefinidas contra o meio ambiente, à paz e à democracia num espaço geográfico igualmente difuso quanto a seus limites externos. No terreno propriamente europeu, a OTAN está trabalhando cada vez mais estreitamente com a UEO, tendo aprovado o conceito de forças-tarefas conjuntas (Combined Joint Task Forces, CJTFs), ou seja, unidades separáveis mas não separadas que podem ser deslocadas em função de objetivos especificamente europeus no quadro da aliança liderada por Washington. As relações com a Rússia, nem sempre tranqüilas, vem sendo mantidas no quadro do “Ato Fundador das relações mútuas de cooperação e de segurança”, assinado em Paris, em maio de 1997, que estabeleceu um novo foro de diálogo, o Conselho Permanente OTAN-Rússia.

A evolução política interna à própria Rússia – que adotou, no começo de 2000, uma nova doutrina estratégica, caracterizada por uma certa “flexibilidade” no uso do armamento nuclear –, bem como os desenvolvimentos políticos sempre imprevisíveis nos Balcãs e no Cáucaso parecem constituir os desafios imediatos colocados em face de uma OTAN que não parece desejosa de crescer de forma incontrolada. No início de um novo século, menos marcado pelas ideologias, como o foi o século XX, e mais pelos nacionalismos irredentistas em regiões de alta diversidade étnica, a organização do Tratado de Washington aparece mais militarmente preparada do que politicamente consciente de seus novos atributos “universais”. Em todo caso, os compromissos com a causa dos direitos humanos, da democracia e do meio ambiente podem levá-la a caminhos mais difíceis do aqueles anteriormente balizados pelo maniqueismo da Guerra Fria.

Referência: A principal fonte de informção sobre a OTAN é a própria página da organização: http://www.nato.org.

 

Paulo Roberto de Almeida

Preparado para a

Enciclopédia de Direito Brasileiro

sob a coordenação dos profs. Carlos Valder do Nascimento

e Geraldo Magela Alves (Editora Forense).

2º volume: Direito Comunitário, de Integração e Internacional.

 

 [Washington, 720: 27.01.2000]