ANÁLISIS DEL REAL INSTITUTO ELCANO
La Cumbre Iberoamericana de Costa Rica: ¿el declive de las cumbres o
una cumbre de transición?
Carlos Malamud y Tomás Mallo (16/12/2004)
Carlos Malamud, Investigador Principal para el área de América
Latina, Real Instituto Elcano
Tomás Mallo, Secretario General, AIETI (Asociación de Investigación
y Especialización en Temas Iberoamericanos)
Tema: El 19 y 20 de noviembre de 2004 se celebró en Costa Rica la XIV
Cumbre Iberoamericana. Más allá de la polémica en torno
a la baja participación, la Cumbre sirvió para institucionalizar
la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y para intentar revitalizar
un sistema que pasa por sus horas más bajas.
Resumen: La XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada
en San José de Costa Rica el 19 y 20 de noviembre de 2004 fue objeto
de polémica por la baja participación, la creación de la
SEGIB y también por la posibilidad de relanzar el Sistema de Cumbres
a partir de la próxima conferencia a celebrar en Salamanca en 2005. La
“Declaración de San José” se ha centrado en la educación
y se comenzó a trabajar en la propuesta argentina de cambiar deuda externa
por inversiones en educación. Al mismo tiempo, se planteaban algunos
interrogantes vinculados al estreno de José Luis Rodríguez Zapatero
y a la sintonía que pudiera establecer con los gobiernos de izquierda
y centro-izquierda de la región, producto de la nueva coyuntura política.
Análisis
La XIV Cumbre Iberoamericana y el Sistema de Cumbres
La XIV Cumbre Iberoamericana ha estado marcada por la celebración del
Congreso de la Lengua Española, en Rosario, del Foro Asia-Pacífico
para la Cooperación Económica (APEC), en Santiago de Chile, y
por el estreno en una Cumbre del presidente del gobierno español José
Luis Rodríguez Zapatero. Días antes de la Cumbre se celebró
en Rosario, Argentina, con la presencia de los reyes de España, que luego
volarían a Costa Rica, el III Congreso Internacional de la Lengua Española,
en el que se puso de manifiesto el carácter plural, transatlántico,
mestizo y democrático del español. Se ha demostrado que la lengua
española es clave en la articulación de un “espacio iberoamericano”,
pero ni se debe olvidar al portugués ni se debe caer en la tentación
de impulsar una excesiva actuación de algunas instituciones españolas,
como el Instituto Cervantes, en este proceso, que sólo conduciría
a aumentar la sobre-exposición española en el sistema de Cumbres.
Y esto, evidentemente, es algo que hay que tratar de evitar.
En Santiago de Chile se celebró el Foro Asia-Pacífico para la
Cooperación Económica (APEC) casi en las mismas fechas que la
Cumbre de San José. Uno de los resultados colaterales a la reunión
de la APEC fue el avance de las relaciones comerciales bilaterales entre China
y algunos países latinoamericanos, como Brasil, Argentina, México,
Chile, Perú y Cuba. La presencia de algunos líderes mundiales
en el continente convirtió a Brasil en un centro de atención al
que se desplazaron algunos mandatarios que fueron recibidos por el presidente
Lula. Junto a ello hay que consignar la presencia del presidente Bush, que se
reunió con sus pares latinoamericanos presentes en Santiago, los presidentes
Toledo, Uribe y Fox. Precisamente, la coincidencia de fechas entre la APEC y
la Cumbre Iberoamericana impidió que algunos Jefes de Gobierno asistieran
a la cita de San José, una cuestión que debiera haber resuelto
de forma más satisfactoria el gobierno de Costa Rica, avisado con tiempo
de la reunión de la APEC.
Por último, estuvo presente en la Cumbre Iberoamericana el nuevo presidente
del Gobierno español, en un momento en que se pretende aumentar cualitativa
y cuantitativamente la cooperación española, para lo cual se está
trabajando en un nuevo Plan Director de la Cooperación. De cara a engrasar
la maquinaria de la Agencia Española de Cooperación Internacional
(AECI), y coincidiendo con la visita de los Reyes a Cartagena de Indias (Colombia),
antes de llegar a San José, los responsables de la AECI convocaron una
reunión de las Oficinas Técnicas de Cooperación españolas
(OTC) que operan en América Latina.
Por diversos motivos, la Cumbre de San José impactó de lleno en
el debate político interno español, al tomarse como uno de los
indicadores de su éxito el de las ausencias presidenciales. En ese debate,
y como prueba de que en realidad se estaban discutiendo otras cuestiones, se
ha producido un espectáculo insólito: mientras el Partido Popular
(PP) criticaba la “política iberoamericana” (el secretario
general del partido, Mariano Rajoy, llegó a afirmar “que no había
ido ni el Tato”), Izquierda Unida (IU), por medio de su portavoz Gaspar
Llamazares, hizo una cerrada defensa de la labor del gobierno en este terreno.
En realidad, el tema de las ausencias se ha convertido en recurrente en las
Cumbres. En esta ocasión se produjeron seis ausencias (Brasil, Chile,
Cuba, Ecuador, Perú y Portugal), pero en la IX Cumbre, celebrada en La
Habana en 1999, no asistieron cinco mandatarios (Argentina, Costa Rica, Chile,
El Salvador y Nicaragua). De alguna manera el tema de las ausencias refleja
un cierto agotamiento de las Cumbres, pero no sólo de las Iberoamericanas
sino también de este tipo de reuniones, lo que no es ninguna novedad.
En la Cumbre fundacional de la Unión Sudamericana, celebrada el 8 de
diciembre de 2004 en Cuzco, no asistieron los presidentes Kirchner de Argentina,
Batlle de Uruguay, Duarte de Paraguay y Gutiérrez de Ecuador, marcando
una situación más grave ya que los socios de Brasil en el Mercosur
no asistieron a una cita en la que el propio presidente Lula tenía mucho
interés. En realidad, la fatiga con el sistema viene de más atrás.
Por eso, sería de esperar una importante reactivación de las Iberoamericanas
con la creación de la SEGIB más algunas otras medidas que se adopten
para el relanzamiento del sistema en la próxima Cumbre de Salamanca.
Por más importancia que tengan las Cumbres Iberoamericanas es absurdo
pretender que tengan el mismo interés que las reuniones de la APEC, en
las que están presentes los líderes de Estados Unidos, China y
Rusia junto a mandatarios de otros países de la cuenca del Pacífico.
En su momento se suscitó el debate de la periodicidad de las reuniones.
La propuesta de celebrar una Cumbre cada dos años, en vez de anuales
como actualmente, fue desechada por el rechazo de los países pequeños,
que querían ser sede del evento sin tener que esperar demasiados años.
Sin embargo, podría pensarse que ante la explosión de Cumbres
que nos invade, celebrar las Iberoamericanas cada dos años daría
a los mandatarios un estímulo adicional para su encuentro y permitiría
dotarlas de un mayor contenido político. Por otra parte, la creación
de la SEGIB daría continuidad a los principales temas en debate, otro
hecho a tener en cuenta a la hora de apostar por las reuniones bienales.
Se ha repetido sistemáticamente que la razón de ser de la Comunidad
Iberoamericana radica en una serie de señas de identidad comunes, como
pueden ser la cultura, la historia o las lenguas (español y portugués).
Con ser importantes, son insuficientes para mantener vivo un proyecto de tanta
trascendencia. Es urgente e imperativo incorporar la política de un modo
sistemático y, como se ha dicho, la SEGIB debería ser el marco
indicado pare ello, aunque no el único. Las reuniones plenarias de los
mandatarios también deberían ser lugares activos de discusión
política. No se trata sólo de que en los pasillos o en los apartes
los mandatarios se reúnan y hablen de sus cosas o de sus problemas. Está
claro que esa es una de las utilidades de las Cumbres y que en esta oportunidad
las cosas han vuelto a funcionar. Sin entrar a valorar sus resultados, la reunión
de los presidentes centroamericanos sirvió para refrendar la candidatura
del ex presidente salvadoreño Francisco Flores para la Secretaría
General de la Organización de Estados Americanos (OEA), mientras que
Trinidad y Tobago promovió la candidatura de su capital Puerto España
como sede del ALCA y se avanzó en la resolución del conflicto
entre Panamá y Cuba, favoreciendo un rápido restablecimiento de
las relaciones diplomáticas. Pese a todo, y concediendo la importancia
de estas cuestiones, así como el contacto directo entre los jefes de
Estado y de Gobierno, el objetivo de las Cumbres debe ser otro.
Aunque ninguna información oficial lo confirmó, todas las delegaciones
dieron por descontado que el actual presidente del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), Enrique Iglesias, renunciará a ese cargo en la próxima
asamblea general de la institución con el objetivo de ser designado en
abril Secretario General de la SEGIB. Iglesias, presente en la Cumbre, participó
en las reuniones de los mandatarios pero no se pronunció públicamente
acerca de tal posibilidad y si lo hizo en la reunión con los mandatarios,
nada de ello ha trascendido.
Sobre la formación de la SEGIB, el presidente de la Conferencia, el costarricense
Abel Pacheco de la Espriella, señaló con rotundidad que con esas
medidas “evitaremos el absurdo de reunirnos cada cierto tiempo para hablar
de los mismos temas: el hambre, la ignorancia, la corrupción, sin que
nadie les dé seguimiento”. Así, quince años después
del inicio de estas Cumbres funcionará un organismo que dará seguimiento
a todas las iniciativas de los mandatarios y no, como se hacía hasta
ahora, que sólo se cuide de los programas de cooperación aprobados.
De todas formas, el principal problema no es sólo dar seguimiento a las
iniciativas de los mandatarios, sino dotar de contenido político al sistema
ya que si esto no se logra seguiremos donde estamos.
El futuro del sistema también depende de que las opiniones públicas
y los gobiernos de América Latina dejen de percibir a las Cumbres Iberoamericanas
como una herramienta de la diplomacia española para fortalecer sus posiciones
en la región. Sólo si esto ocurre habrá porvenir. Y para
ello es necesario comenzar por un reparto más equitativo de las cargas.
Hasta ahora la SECIB (Secretaría de Cooperación Iberoamericana)
se ha financiado básicamente gracias al aporte español, que cubre
el 80% del presupuesto. La diplomacia española debería convencer
a Portugal, el otro país iberoamericano miembro de la UE (Unión
Europea), para que aumente su participación actual de sólo el
1,47% en el presupuesto de la nueva SEGIB. También hay que convencer
a Brasil y México, los dos pilares de América Latina, para que
incrementen sus participaciones, que son actualmente del 5,45% y el 4,23% respectivamente.
Será el nuevo Secretario General el encargado de resolver esta espinosa
cuestión, así como de convencer a todos los países miembros
que abonen puntualmente sus cuotas.
La XIV Cumbre finalizó con la adopción de medidas concretas para
cumplir con el compromiso de los mandatarios de los 21 países participantes,
para que la Comunidad Iberoamericana cumpla un papel efectivo y coordinado en
la lucha por lograr que en las relaciones internacionales rija un multilateralismo
democrático.
Asuntos perfilados antes de la celebración de la XIV Cumbre
Días antes de la XIV Cumbre su agenda estaba bastante perfilada. Los
dos temas fundamentales eran la reforma de las Cumbres y del sistema iberoamericano
y el desarrollo del tema monográfico “Educación para el
progreso”. En lo que se refiere al primero se trataría de avanzar
lo más posible en la articulación de la SEGIB, mientras que en
lo relativo al diálogo político habría que profundizar
en la relación entre las Cumbres y el multilateralismo o la situación
en Haití a partir de la participación de varios países
latinoamericanos y España en una misión de paz de Naciones Unidas.
Sobre el tema monográfico había un consenso extendido para realizar
mayores inversiones en educación, llegando incluso a plantear operaciones
de canje de deuda. También se buscaba replantear la cooperación
educativa. La Cooperación al desarrollo recibió igualmente atención
y se la vinculó con los Objetivos del Milenio y el debate sobre la Cooperación
en los países de renta media, con su salida natural como son la cooperación
para la gobernabilidad y el reforzamiento institucional.
Como en las Cumbres anteriores, la de San José debería revisar
los trabajos realizados durante el año. Junto a las reuniones de Cancilleres,
Coordinadores Nacionales y Responsables de Cooperación con la SECIB están
los trabajos de la veintena de Programas de Cooperación Iberoamericana
en ejecución y las reuniones ministeriales sectoriales. Los Programas
de Cooperación son: Alfabetización y Educación Básica
de Adultos, Becas Mutis, Televisión Educativa Iberoamericana (TEIB),
Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED), Desarrollo Audiovisual
en Apoyo de la Construcción del Espacio Visual Iberoamericano (IBERMEDIA),
Desarrollo Estratégico Urbano, Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe (Fondo indígena),
Cooperación Interinstitucional para el Desarrollo de la Pequeña
y la Mediana Empresa (IBERPYME), Fundación Iberoamericana para la Gestión
de la Calidad (FUNDIBEQ), Red de Archivos Diplomáticos Iberoamericanos
(RADI), Desarrollo de Bibliotecas Nacionales (ABINIA), Desarrollo de los Archivos
Iberoamericanos (ADAI), Cooperación en Materia de Bibliotecas Públicas
(PICBIP), Repertorio Integrado de Libros en Venta en Iberoamérica (RILVI),
Escuela Iberoamericana de Gobierno y Políticas Públicas (IBERGOP),
Aplicación en Red para Casos de Emergencia (ARCE), CIBERAMERICA y Plan
Iberoamericano de Lectura (ILÍMITA).
Las reuniones sectoriales celebradas fueron: (1) Conferencia de Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado; (2) Conferencia de
Ministros de Turismo; (3) Conferencia de Ministros de Infancia y Adolescencia,
con el expresivo título “Por la protección integral de la
niñez ante la Violencia, la Trata, el Tráfico, la Explotación,
en cualquiera de sus manifestaciones”; (4) Reunión de Ministros
de Salud; (5) Reunión de Altos funcionarios de Cultura, con énfasis
en el Convenio sobre la Diversidad Cultural de la UNESCO, en nuevos mecanismos
de cooperación cultural, en la declaración en 2005 de Año
Iberoamericano de la Lectura y el Programa Ilímita; (6) Asamblea de Ministros
de Vivienda y Urbanismo, que habló del apoyo a un Programa Regional de
Vivienda Social y de Asentamientos Humanos; (7) Conferencia de Ministros de
Educación, que marcó las deliberaciones de la Cumbre en lo concerniente
al tema monográfico, sobre todo en lo relativo al canje de deuda por
educación; (8) Foro de Ministros de Medio Ambiente, con su acento en
el Cambio Climático y el Protocolo de Kioto ante la celebración
próxima en Buenos Aires de la Cumbre Mundial del Clima, en la Iniciativa
Agua (América Latina y Caribe-UE) y en las políticas de producción
y consumos sostenibles; (9) Conferencia de Ministros de Juventud, que culminó
con la voluntad de solicitar un nuevo programas de cooperación iberoamericana;
(10) Reunión de Academias Diplomáticas; (11) Reunión de
Consejos de Judicatura; (12) Reunión de Tribunales Supremos de Justicia;
y (13) Reunión de Archivos Diplomáticos. Como en otras oportunidades,
el número de ministros presentes en las reuniones ministeriales fue bastante
limitado, razón por la cual otra de las tareas de la SEGIB deberá
ser reconsiderar el formato, la temática y la frecuencia de estas reuniones,
muchas de las cuales se han devaluado a meras reuniones de técnicos.
Para Costa Rica la celebración de la XIV Cumbre Iberoamericana suponía
la posibilidad de lavar la imagen del país, después de las acusaciones
de corrupción y el encarcelamiento del ex presidente y ex secretario
general de la OEA, Miguel Ángel Rodríguez. Días antes de
la Cumbre dos sucesos vinieron a alterar su marcha. Por un lado, en un Foro
sobre Cuba, organizado por el Congreso de los Diputados costarricense, se pidió
que la Cumbre condenara la dictadura de Castro. El asunto acabó en enfrentamientos
y con una enérgica protesta del Gobierno cubano, que estaba presentando
a la Cumbre una declaración especial condenando la actitud del anterior
gobierno panameño por poner en libertad a los terroristas que intentaron
atentar contra Fidel Castro en la Cumbre de Panamá, en noviembre de 2000.
Por otro, en Venezuela era asesinado violentamente el fiscal Danilo Anderson,
que investigaba las tramas de los sucesos de abril de 2002, que provocaron la
renuncia momentánea del presidente Chávez.
La Declaración Final de la XIV Cumbre Iberoamericana
La Declaración de San José es más corta que las anteriores
y recoge algunos elementos significativos. En primer lugar, la aprobación
de los Estatutos de la SEGIB, cuya instalación en Madrid tendrá
lugar en 2005, una vez que sea nombrado el Secretario General en una reunión
de Cancilleres a celebrar en Portugal en el primer semestre. El Secretario General
deberá nombrar al Secretario Adjunto y al Secretario de Cooperación,
así como elaborar los reglamentos económico y de personal. Si
se quiere que la SEGIB esté instalada para mediados de octubre, cuando
se celebre la Cumbre de Salamanca, la diplomacia iberoamericana deberá
darse prisa y trabajar bien.
Segundo, la Declaración se hace eco de la necesidad de fortalecer el
multilateralismo, llamando la atención sobre la reforma de la ONU y resaltando
la importancia de la iniciativa española de “alianza de civilizaciones”,
sobre la que el gobierno español deberá presentar algún
resultado en la próxima Cumbre. Sin embargo, por su carácter espinoso
y las posturas enfrentadas de Brasil y México, en lo referente a la reforma
de la ONU no se llegó a ninguna postura común.
En tercer lugar, atendiendo al tema monográfico y a los resultados de
la XIV Conferencia Iberoamericana de Educación, se enfatizó la
necesidad de aumentar las inversiones y de implementar el canje de duda por
inversiones en educación. Se trata de una idea lanzada hace un año
por el ministro de Educación de Argentina, Daniel Filmus, y que la Cumbre
hizo suya. Por encargo especial de la Cumbre, la Organización de Estados
Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), organizará
en España en los primeros meses de 2005 un Foro Internacional, con la
participación de representantes y expertos de todos los países
iberoamericanos y al que se invitará a enviados de otras regiones del
mundo, de otras instituciones educativas, nacionales e internacionales y a funcionarios
de organismos financieros públicos y privados. El Foro tendrá
por objetivo diseñar el procedimiento para convertir los servicios de
la deuda externa en programas de desarrollo y en especial de desarrollo educativo,
algo nada sencillo. Asimismo, buscará comprometer a los organismos financieros.
La idea es que en la XV Cumbre Iberoamericana se pueda informar de algunos proyectos
en marcha.
Cuarto, se señala la necesidad de elaborar una agenda iberoamericana
de lucha contra el hambre y la pobreza, apoyando las actividades del Grupo de
los Cuatro (Brasil, Chile, Francia y España). La Cooperación Iberoamericana
se ha visto también fortalecida con los llamamientos al cumplimiento
del Consenso de Monterrey para trabajar a favor de los Objetivos del Milenio
y para que los programas en ejecución continúen sus tareas. Por
otra parte, se ha producido una llamada de atención sobre la cooperación
cultural con objetivos de desarrollo ante la Convención sobre la protección
de la diversidad de los contenidos culturales y las expresiones artísticas
de la UNESCO; siendo éste uno de los asuntos que pueden tener importancia
en la Cumbre de Salamanca. Estas cuestiones ocupan un lugar importante en el
Plan Director de la Cooperación Española que será aprobado
próximamente, por lo que se puede afirmar que las problemáticas
que maneja la Secretaría de Estado de Cooperación española
(SECI), han tenido un reflejo importante en la Cumbre de San José, incluidas
las preocupaciones por la problemática de la cooperación con países
de renta media y por la necesidad de poner en marcha alianzas público-privadas
para el desarrollo.
Y en quinto lugar, se aprobó la adhesión de Andorra como nuevo
miembro, aunque bajo dos condiciones. La primera, que deberá estar representada
por su Jefe de Gobierno y no por los Jefes de Estado, ya que el país
tiene dos co-príncipes: el presidente de Francia y el obispo de la Seo
de Urgell. La segunda que deberá “asumir el acervo cultural”
de las Cumbres, lo que implica participar en español o portugués
y no en las otras lenguas utilizadas en su territorio, el catalán y el
francés. Si Andorra aprueba estos puntos se incorporará a las
Cumbres.
También fue necesaria la capacidad de diálogo y concertación
para desarrollar las 17 Declaraciones Especiales de la Declaración de
San José, sobre: transporte aéreo, lucha contra la corrupción
en Costa Rica, Red Iberoamericana de Cooperación Judicial, oposición
a la PAC, refuerzo de la cooperación con países de renta media
y trabajo para conseguir los Objetivos del Milenio, Asociación de Academias
Diplomáticas, Diseño de un Programa Iberoamericano de cooperación
en agricultura y vida rural, soberanía de las Islas Malvinas, derechos
de las poblaciones emigrantes, cooperación portuaria, desarrollo económico
y social de Haití, Protocolo de Kioto, apoyo a la exposición internacional
“Agua y desarrollo sostenible” que se celebrará en Zaragoza,
condena del terrorismo (propuesta cubana condenando al anterior Gobierno panameño
y contrapropuesta española rebajando el tono, que fue aceptada por Cuba),
solidaridad con Venezuela por el atentado que costó la vida al fiscal
Danilo Anderson, Grupo para desarrollar la “Alianza de las civilizaciones”
y contra la corrupción en Ecuador.
Conclusiones: Se ha dicho que la XIV Cumbre Iberoamericana ha sido una Cumbre
sin brillo, deslucida, reducida, devaluada y decepcionante a causa de las ausencias
(casi todos por efecto de la APEC) y que marca el límite del proceso
de degradación de los últimos años debido a la política
exterior de José María Aznar. Sin embargo, se debería poder
decir que ha sido una Cumbre de transición de cara a la XV Cumbre, a
celebrar en Salamanca los días 14 y 15 de octubre de 2005, coincidiendo
con el 30 aniversario del reinado de Juan Carlos I. Se trataría de aprovechar
la ocasión para revitalizar el Foro iberoamericano, recuperando su espíritu
fundacional.
España es uno de los principales interesados en impulsar el Sistema de
Cumbres y hasta octubre de 2005 se le presentan algunas oportunidades para reforzar
las relaciones con los países de América Latina, que obligan a
un importante esfuerzo diplomático con el fin de: (1) poner en marcha
la SEGIB con el nombramiento del Secretario General –y, a ser posible,
del Secretario Adjunto y del Secretario de Cooperación–, elaboración
de los Reglamentos, definición de la estructura, contratación
de personal y financiación; (2) aprovechar las negociaciones de la Convención
sobre la protección de la diversidad de los contenidos culturales y las
expresiones artísticas de la UNESCO para desarrollar un marco común
iberoamericano; (3) dar visibilidad a la política de cooperación
mediante el Plan Director, una Conferencia sobre Canje de Deuda por Educación
y un relevamiento de las alianzas público-privadas para el desarrollo;
(4) aprovechar el IV Centenario de El Quijote para vincularlo al Año
Iberoamericano de la Lectura y el Programa Ilímita; (5) avanzar en la
asociación birregional ALCUE, con programas como el EUROsociAL y/o aprobando
la instalación de la Secretaría General de las Cumbres América
Latina-Caribe-UE en Madrid; (6) terminar de definir la actitud del gobierno
español sobre la Ley de Extranjería y la integración de
los inmigrantes latinoamericanos; y (7) impulsar las negociaciones de Centroamérica
con la UE.
Para España la XIV Cumbre Iberoamericana ha sido importante pues marca
la agenda de lo que debe ser el relanzamiento de las Cumbres. Se ha dicho que
la XIV Cumbre se desarrolló en medio de la indiferencia de la población
y con el desinterés de los presidentes, lo que denota que las Cumbres
Iberoamericanas deben incidir en los problemas de la gente y ser útiles
para los Gobiernos iberoamericanos. La SEGIB debe conseguir que las Cumbres
Iberoamericanas tengan resultados efectivos y tangibles y que Iberoamérica
sea escuchada. Para ello, deberá tener legitimidad, soberanía
e independencia y, sobre todo, deberá dotarse de una estructura técnica
operativa en relaciones internacionales, asuntos políticos y diplomáticos,
cooperación, imagen y comunicación, sociedad civil y recursos
económicos.